【通信产业网讯】移动通信业务发展历史仅20余年，但由于其使用方便而获得快速发展。截止2010年7月，全球移动用户数已突破50亿。用户一般通过签约后付费和预付费卡两种形式使用移动业务。签约后付费是指用户与移动运营商签订服务合同，先使用业务后付费，为保障付费，便于联系客户、邮寄账单，运营商通常会要求用户实名登记个人信息;而预付费卡业务是指用户预存话费后使用通信业务，运营商没有用户欠费的担忧。并且，为了方便用户(尤其是短期使用的用户)购买，很多国家运营商的预付费卡业务采用非实名销售方式。目前，预付费卡用户在部分国家移动用户中人占有很大比例，2009年底全球预付费卡用户占比达到四分之一。但有一些国家，如日本、韩国等移动市场竞争比较激烈的国家和地区，由于运营商普遍采用机卡合一，或者进行手机终端补贴等方式，移动用户多为签约后付费用户，预付费卡用户相对较少;还有部分国家，如德国，从一开始发展就要求预付费卡的实名登记，几乎不存在非实名登记的现象。
近五年来，随着手机的高度普及、手机短信应用的深度开发、移动互联网业务的推广等，利用手机进行的违法活动增多，没有实名登记的预付费卡成为犯罪分子用于犯罪的主要工具，这使得很多国家纷纷采取举措，对预付费卡用户也实施实名登记。例如澳大利亚、瑞士、新加坡、南非、印尼和泰国，以及英国、西班牙和坦桑尼亚都先后颁布了新的法规，要求对预付费卡用户实施实名登记。电话实名登记作为治理犯罪、约束违法犯罪行为的有效手段之一，逐渐成为一个趋势。目前，全球电信用户数量排名前二十位的国家，基本上都对全部或部分用户(主要是签约后付费用户)提出了实名登记的要求。
推动电话实名登记主要特点
从各国的经验看，推动电话实名登记有以下主要特点：
一是政策实施前出台相应的法律法规，依法推进。国外实施实名登记的国家，大多在电信法、通信法或通信监听法的法律条款中体现实名要求，据此来推动工作开展。如澳大利亚2000年《电信规则》、德国2004年新修订的《电信法》以及墨西哥2009年《联邦电信法》修订法令等通信相关法律都规定了相应的实名要求;法国1997年邮电部主管给运营商公开信要求实名注册并依法提供用户信息，南非2002年《通信及通信相关信息监听法》要求用户实名登记信息等。
二是重视做好用户信息保护工作。信息保护工作是各国实名登记工作的重中之重，大多数国家都明确有信息保护的条款或规定。如新加坡在用户通信服务合约中明确阐明了用户信息保护条例及用户信息使用条件等规定，英国实名登记工作全程都要依据《数据保护法》的要求来操作等。
三是推动用户实名登记将是一项长期的工作。实名登记工作一旦启动，就要坚持不懈的做下去，否则前期工作成效将逐步被湮没。如德国从移动通信发展伊始就坚持要求实名登记并延续至今，其他如英国、美国、韩国等国家的实名登记工作也在持续进行。对于墨西哥等新颁布实名登记规定的国家，在渡过限时补登记的工作阶段后，也都一直延续相应规定，对新增用户实行实名登记。泰国在实施电话实名登记的过程中略显急躁，在技术准备和宣传准备不足的情况下开始实施实名登记工作，由于用户办理补登记业务过于集中，难以在原定期限内按时完成，不得不一再推迟限制期，导致整个工作实施效果不佳。由此可见，电话实名登记不是短期内的突击行为，而是一项长期的、持续性的任务。
主要国家经验
一些典型国家和地区的电话实名制实施情况如下：
日本——运营商联合签约
日本是电信业发展较早、也较发达的国家，也较早遇到垃圾短信、手机诈骗等问题，由于缺少相关立法，业界首先自发合作治理，随后政府也通过议员立法的形式予以规范，保证移动通信业的健康发展。
日本移动数据业务发展全球领先，短信、彩信以及电子邮件等业务已经成为用户日常生活的一部分。日本的移动运营商采取了机卡合一的政策，用户与运营商签订1-2年的服务协议后，即可以较低的价格获得手机终端并享受该公司的服务，因此在日本签约后付费用户占据绝大多数，预付费卡用户比例较少。尽管如此，日本预付费手机犯罪事件还是时有发生，并呈现出出现早、情况复杂等特点。日本运营商早在2000年就已经注意到预付费手机犯罪的问题，采取了行业联合管制的方法进行预防。2000年5月12日，日本5家移动运营商NTT DoCoMo、J-Phone(即现在的Softbank Mobile)、IDO、DDI Cellular、Tu-Ka Cellular(IDO、DDI Cellular和Tu-Ka Cellular现已并入KDDI集团)联合宣布，针对日益严重的预付费手机犯罪问题，共同协商采取防范协议。根据协议，新入网的预付费移动用户，需要到运营商专门的门店，提供身份证、护照和驾照等有效身份证件，注册登记后，打电话到运营商的管理中心激活，才可以使用。在住所、姓名等信息得到确认后用户方能获取手机。针对已经入网的用户，呼吁提供其住所、姓名等个人信息。协议并没有规定具体的实施时间，只是要求各公司在完成准备工作后尽早开始实施。此外，协议规定预付费手机同普通手机一样，用户应根据法律配合警察等司法机关，提供必要信息。
除实施行业联合管制外，各运营商还依据自身情况，针对已有的预付费卡用户采取了一定的处理措施。如NTT DoCoMo公司曾动用了270亿日元资金，引进新技术和新设备，使用户可以自动屏蔽那些一天内发送量超过200次的短信。此外，为了减少垃圾短信对用户的骚扰，该公司还引进了用户可以自行在手机上设定短信地址的技术，使发信人无法按照电话号码向手机用户发送短信。NTT DoCoMo于2004年12月开始要求预付费用户提交真实姓名以及公司名称进行身份认定。为了阻止欺诈性犯罪得以继续蔓延，NTT DoCoMo结合该公司预付费用户数量较少的特点，决定在2005年4月起正式停止移动电话预付费服务。
随后,面对预付费手机犯罪日益严重的现象，2005年日本政府开始着手处理。首先，日本政府通过议员立法的方式，防范手机犯罪行为;其次，由于犯罪分子主要使用预付费卡手机进行犯罪活动、难以追踪，日本政府考虑禁止该业务。但是，为了避免对运营商造成影响，要求日本媒体禁止对预付费业务事件过多关注，保持冷静处理。
在日本政府和运营商的联合治理下，截至2010年第一季度，日本接近1.1亿移动用户中99%是签约后付费用户。
韩国——机卡合一，手机号码基本全部实名
韩国和日本类似，手机和SIM卡合一并采用CDMA制式的移动网络。在这种技术制式下，韩国信息通信部(MIC)2001年对移动用户采取了一户一网、机卡合一的手机入网登记制。韩国电信运营商SK要求用户购买手机时必须出示身份证、护照等有效身份证明，亲自办理，如果代理还要有委托书和代办人的有效证件，然后由销售人员将顾客的身份证号码、住址等信息输入电信运营商的中心数据库，这种从源头上管理移动用户的办法十分有效，也保证了用户信息的准确。
2010年第一季度，在韩国约4900万移动用户中，99.7%以上为实名注册的签约后付费用户。
德国——严格坚持电话的实名登记
德国2004年6月新《电信法》第111款第1条明确规定，“以商业目的提供或协助提供电信服务，在分配电话号码或由第三方提供电信连接服务的电话号码时，…应采集、存储用户的电话号码、姓名和地址、合同生效期、自然人的出生日期等信息，固定电话还需要额外提供固线的安装地址”，针对用户进行实名登记是运营商获得电信资源经营权的条件之一。
在德国，有两种途径可获得手机号,一种是与手机运营商签订至少两年的合同,除非特殊情况,用户不可以随意解除合同。用户签合同时必须同时提供身份证明、居住登记证明原件和银行账号。通信费用必须由运营商按月通过银行账号自动扣款,不得由个人自行交款，因此使用签约后付费业务的个人必须是实名的。因服务较好、价格低廉,签约后付费业务成为德国移动用户的首选。
另外一种途径是购买预付费手机卡。按规定,购买此类手机卡时也必须出示有效的个人身份证明,经销商必须监督购买者进行实名登记。有些预付卡在首次使用时电话会自动转到信息注册中心,中心工作人员对个人信息进行核实。预付卡的购买条款上一般都会注明,如果卡号转让,新的用户也必须提供相应的身份证明,并办理过户手续。如果不按规定过户,一旦新的持卡人用该手机卡从事违法行为,原持卡人将会承担相应的法律责任。
截至到2010年第一季度，德国移动用户1.03亿，后付费用户占46.5%，绝大多数移动用户都是实名登记的用户。
美国——手机号与社会保障号捆绑
在美国，目前没有明确的关于电话用户实名制的规定。对于占移动用户大多数的后付费用户(大约89%)，美国运营商出于计费、信用建立和查询的需要，均要求用户提供社会保障号(SSN)、姓名、地址、信用卡信息。对于预付费用户，由于其ARPU值较低同时用户流失率较高，因此美国运营商并不积极推行预付费业务。各运营商对预付费用户有不同的信息资料要求，但大部分情况下这些信息都包含了用户的真实身份，例如一些运营商(如Verizon )要求预付费用户也要提供SSN;一些运营商虽然不要求提供SSN，但要求有信用卡、借记卡或护照;只有极少数运营商允许直接用现金购买。
美国联邦通信委员会(FCC)于2004年3月提出法案规定，所有商业性电子邮件发送者都必须提供有效的回复地址以及用户拒收方式，使用虚假身份、虚假回复地址或欺骗性标题等发送垃圾邮件都属于违法行为。对移动用户来说，通过手机使用流行的黑莓等服务发送电子邮件同样要实名登记，否则将算作违法行为，从另一个角度对预付费用户的实名登记提出了要求。
截至2010年第一季度，美国拥有2.91亿移动用户，88.6%为后付费用户，电话实名覆盖了美国大部分的移动用户。
英国——移动用户要在国家数据库注册信息
英国用户实名登记的要求，主要是电信运营商通过商务合同的方式提出的。运营商在移动用户办理入网手续时，会要求用户提供姓名、住址或办公地址、Email地址等信息。不同运营商还会有一些不同要求，如T-mobile还会要求签约后付费用户提供信用卡号和有效期等。
为加强移动通信市场的监督，以及应对反恐的需要，2008年10月英国政府计划要求移动用户在国家数据库中注册登记个人信息，包括预付费卡(Pay-as-you-go)用户，所有购买手机的用户都要登记姓名和住址，提供护照或官方个人身份信息。英国原先建立的数据库, 7200万移动用户中只有一半的人注册信息，半数的用户都没有注册自己的详细信息。
为实行这一政策，英国需要在诸多方面做好准备，在法律方面，英国计划在2009年出台通信数据法案(Communications Data Bill)，在这部法律中增加数据库应当提供用户身份信息的要求。
截至2010年第一季度，英国移动用户数达7800万，后付费签约用户占40.9%。
新加坡——要求运营商利用身份扫描系统登记用户
新加坡信用体系较完善，由政府部门联合立法，实施电话实名制，并采用新举措确保用户信息的准确。
2005年10月，新加坡信息通信发展局(IDA)、内务部(MHA)要求预付费卡用户在2005年11月1日至2006年5月1日期间，进行实名登记。根据MHA文件显示，用户购买SIM卡需要携带新加坡身份卡或是永久居住证、外国劳务许可卡、护照等身份证明文件，在运营商零售店内即可办理实名登记。由零售店内销售人员将用户身份证件号码、姓名和出生日期登入系统。同时，MHA还规定，若预付费卡用户在2006年5月1日后仍未进行实名登记的，电信运营商将切断其通信服务。
为改变以往手写录入速度慢、易出错，而且可能发生犯罪分子利用他人身份资料申请手机号码，从事不法勾当，新加坡决定推出新措施——在卖场与通讯行设立身份证扫描辨识系统，强制预付卡消费者登记个人基本资料;运营商将租用扫描仪，读取用户的身份证。新加坡电信运营商SingTel表示需要租借上万个这样的扫描仪，但不会将租借扫描仪的成本转嫁到消费者身上。电子注册的方式无论对用户还是运营商，都起到简化手续的作用，更有利于政策的实施。
在用户信息保密方面，以新加坡最大的运营商SingTel为例，SingTel在用户的隐私保护声明中提到，SingTel会严格保护用户实名登记的信息。同时，也将对外提供用户信息的情况予以提前告知，如在国家法律、政府或管制机构的要求下，SingTel也可能向相关机构提供用户信息。
截止到2010年第一季度，新加坡共拥有703万移动用户，其中后付费签约用户占比52.1%。
泰国——政府强推手机实名
泰国面对恐怖、极端分子等利用预付费手机卡筹集资金、散播谣言等严峻问题，由政府部门发布法规，强制要求实推行手机实名。
泰国电话实名登记自2005年5月1日起，要求所有新增预付费用户在购买SIM卡时必须提供身份证或护照。对于2150万存量预付费用户以及在泰国的外国手机用户来说，也要求其在2005年12月31日前将其个人信息(姓名、身份证号码或护照号码、手机号码)提交给各自的运营商，并要求各运营商的客服中心与每个用户联系确认信息。为达到电话用户强制实名登记的目的，泰国政府还规定，如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记，将对其终止服务。
泰国用户办理入网手续时，与大多数国家一样需要提供身份证、用户姓名等个人信息，在用户个人信息真实性上更是关注。泰国运营商TOT要求用户在办理入网手续时提供准确的用户信息，并在用户信息发生变化时到TOT办理信息更新。如果TOT发现用户提供信息不正确或者不完整，TOT有权(claim the right)取消用户的成员资格，甚至可在当时或将来拒绝为用户提供任何服务。在移动通信领域内，预付费用户在实名登记时限过后仍未登记的，运营商同样有权终止用户的业务提供。
ICT部同时规定，如果用户不慎丢失电话或转让SIM卡给其他用户，须向警方报案或到其服务提供商处备案，以防止被盗或转让给他人的SIM卡被滥用。
在泰国电话实名登记推广初期，由于个别公司存在一些技术问题，要求ICT部给予通融，延长预付费手机卡用户登记注册期限。经过协商，泰国ICT部考虑到有些公司提出的实际困难，因此决定批准延期。至于延长多长时间，必须和运营商进行协商之后才能决定。在此之间，尚未办理登记注册手续的手机用户，还可以继续使用原来的手机号码。但是，对于暴力活动频发的泰南边境也拉、北大年和陶公三府的手机号码登记，为了安全起见，仍将按照特别规定执行，即2005年11月15日前未登记注册将被强制中断手机服务。
截至2010年第一季度，泰国移动用户已达676万，后付费签约用户占比达到11.1%。
其他国家和地区
早在2003年,瑞士联邦议会就通过了一项法律,对手机预付费卡实行实名制,旨在保护用户利益,防范和打击犯罪。该措施规定:凡在2002年11月1日之后持有手机充值卡的客户必须亲自到电信部门进行注册,不可代办，需提供姓名、住址、出生日期以及有效身份证件。补办上述注册手续期限至2004年10月31日,逾期不办理，将被限停或终止电信服务。
近年来，随着使用手机进行犯罪等活动以及恐怖主义活动的活跃，部分国家开始将手机实名制作为打击犯罪、保护国家安全的重要手段，手机实名制的实施呈现增长的势头。2008年9月墨西哥议会通过法案，允许电信管制机构(Cofetel)要求移动用户实名登记;西班牙政府2009年初因马德里爆炸案的原因，通过了手机实名登记的法律，以帮助巩固国家安全防线;希腊国会立法于2009年6月推出手机实名制，先要求新增预付费用户在6月17日开始实名登记，随后进行老用户补登记工作，对7月30日前仍未登记的用户切断其通信服务;南非为打击犯罪和恐怖活动，在2006年就讨论实施《通信侦听和提供通信相关信息规定法案》(RICA)，但是由于实施困难，2009年7月1日才开始正式实施。2009年7月，坦桑尼亚通信管理局(TCRA)也要求登记SIM卡用户的详细个人信息。其它如意大利、巴西、土耳其、俄罗斯、肯尼亚、尼日利亚等国家，也都先后实施了手机实名制。目前，全球电信用户数量排名前二十位的国家，基本上都对全部或部分用户(主要是签约后付费用户)提出了实名登记的要求。
比较一些主要国家和地区在移动用户注册方面的要求可以发现，电话实名尤其是预付费手机实名已经成为一种安全防范、治理犯罪的重要手段，被越来越多的国家所采用。但是在部分国家，如菲律宾 ,菲内政部、电信委员会等曾多次试图在全国范围内推动手机实名登记制,因菲民众担心隐私被泄露不愿意登记,移动运营商认为增加成本,影响业务推广而不愿意实施,因而无法推进预付费卡用户的实名登记。
