网友"qunkewang"：用城市的标准来建设管理强镇

　　2010年中央一号文件提出，“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”[1]我国正处于城镇化加速发展阶段，又好又快地推进城镇化既是我们面临的重要任务，也是经济社会发展的基本动力之一。
　　在世界现代化的历史进程中，城镇化和工业化密不可分。城镇化是工业化的必然产物，现代化是城镇化的必然结果。离开了城镇化，工业化的效率就会降低，而离开了工业化，城镇化就会失去产业依托和支撑，最后失去发展动力，现代化也无从谈起。城镇化以能量集聚、要素集聚为特征，通过集聚人口、集聚经济和社会能量，从而产生集聚效应和规模效益。推进城镇化可以促进乡镇企业向城镇集聚，有利于改变过去“村村点火，处处冒烟”的资源浪费状况；有利于合理节约地使用土地，保护耕地，控制污染，走可持续发展的路子；有利于提高城镇基础设施的利用率，发挥公共基础设施的共享效应，使各种资源在更大的范围、更高的层次上得到优化配置。通过就业结构的变化推动产业结构调整是农业和农村经济结构战略性调整的重要手段之一；通过城镇化引导农村剩余劳动力向二三产业等非农产业转移，不仅可以优化农业内部种植业、养殖业、畜牧业以及副业结构，还可以发展壮大农村二三产业，推动农业和农村经济产业结构升级。

 　　继浙江温州市试点5个镇级市后，山东省日前宣布将启动镇级市试点，计划用3—5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。在我国目前的市制体制中，有直辖市、副省级城市、地级市、县级市4级。但浙、鲁两省启动的镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是：以一个城市的标准来建设和管理一个镇。

　　建设“镇级市”，就是不对城镇行政层级作大的变动的情况下，通过扩权改革解决强镇责大权小功能弱的突出问题。从这种意义上讲，建设“镇级市”实际上是温州强镇扩权改革的深化，其实质并不在于“镇”改“市”，而在于赋予强镇更多的自主发展权。
　　一、设立镇级市的必要性
　　（一）小城镇 是“新型城市化”的工作重点
中央提出要将小城镇建设或说“新型城市化”作为下一步城市化的工作重点。新型城市化是相对于老的城市化来说的。老的城市化集中于大城市的建设，而对中国城市化的进程来说，新型城市化还有更多的内容，它是跟小城镇建设联系在一起的，他发展的重点不在大中城市，而在小城镇。
　　我们以前所谓的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建设主要是集中于大城市的建设，财政投入也集中于大城市。最关键的是，老的城市化，是建立在城乡二元化分割的体制基础上，是不完全的城市化。
　　西方发达国家的城市化进程，是一个自然吸收农业人口的过程。农村人口向城市转移也是一个趋势，但现在我们的状况是什么呢？大城市通过发展和扩张，涌入大量的外来人员，包括外来务工者。一些农民工作为城市建设者，在城市里工作，等打完工了，绝大部分人仍然会回到农村。在城市里，他们没有基本的社会保障，住房等问题更没法得到解决。他们像候鸟一样迁徙，为城市建设做着贡献，工作结束之后还是要回到农村生活。生产与生活相分离。
改革开放以来，特别是近10年来，我国农村发生了很大变化，一大批建制镇拥有强大的经济实力，人口聚居规模也很大。有的镇的人口达10万之多，而几万人口的建制镇更比比皆是。有的镇还设立了街道办事处，镇政府所在地就如同一个城市。我国著名的“天下第一村”，江苏无锡的华西村，俨然是一座现代化的小城市，其农业增加值占GDP的比重连1%都不到。这些地方完全是真正的城市，怎么也不能当农村看待。
　　（二）传统行政区划体制对非县城中心镇进一步发展的制约
　　现行的政府管理体制对非县城的其它乡镇的发展是相当不利的。由于乡镇与县存在责、权、利的不平衡状况，使得一些经济强镇财税收入绝大部分上缴县级财政，能够自我支配用于自身发展的经费严重不足，从而影响其发展速度。而县城则可以借助于“县政府”的行政资源和行政力量，以很大的份额来占用全县的公共财政，从而得到大力发展，形成所谓“县城刮乡镇”现象。近年来江苏吴江市松陵镇城市建设突飞猛进，城镇规模和经济实力正逐步追赶并接近经济中心盛泽镇，也正得益于其行政中心的地位。这对盛泽等其他非县城的中心镇是不公平的，必然会导致强烈的反弹，甚至还由此还可能产生离心倾向。吴江纵然已于1992年整县改设为吴江市，也没法满足盛泽等经济强镇对自己独立市制的渴求。
　　（三）经济强镇的崛起要求向城市型管理体制转变
　　经济强镇的崛起，使得其成为当地经济要素和资源的聚集地，但乡镇管理体制已经不能适应其进一步发展的要求。主要有两个方面的表现：一是城市规划与建设管理职能不完善，权责不对等。权力小，责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。由于乡镇没有自己独立的镇区的城市规划权和房产等事务的管理权，无法组织象样的规划工作，从而使得镇区规划尤其是老城区的改造缺乏强有力的规划保证，导致镇区建设质量不高，城市景观有些混乱。这样的情况在吴江的各镇都有表现，即使是该市的经济中心盛泽镇也是如此。
　　二是镇对于日益庞杂的城市型社会管理事务力不从心。经济强镇非农产业和事业的高速发展，必然导致社会管理事务的非农化，并随着其高速发展而急速加快，而镇的“适农性”体制及其管理模式越来越无法适应这种城市性社会管理事务的发展，也必然要求革新体制，创新一种新的城市管理体制来满足这些经济强镇的发展要求。 目前镇建制。不利于各镇城市化的进一步发展，不利于实行高效的行政管理，不利于经济的升级，从而严重影响了其综合竞争力的提升，最终会影响整个县域经济发展。时代呼唤实行一种新的城市型的管理体制，并在行政区划上体现出来。
　　(四)实现城乡社会经济一体化的必经之路
　　从更长远的趋势看，我国大部分农民将走向城市，村一级居民点大部分将逐步衰落，真正的乡村将只生活一些专业农户。人口减少以后，村庄的公共事务也将减少，公共服务中心将集中在大的居民点，将这些大的居民点改为市建制，农民自然也成了市民，只是在农业领域工作的市民。这些农民将直接享受当地的城市服务，城乡差别在机制上讲不复存在。所以，设立的镇级市的改革，也是实现城乡社会经济一体化的必经之路。
　　从国民经济管理的角度看，将一大批建制镇改为“县辖市”或者“镇级市”，也十分必要。在“社会主义新农村”建设中，国家投到农村的钱，有的部分实际上没有投向真正的农村，因为被当做农村的地方已不再是农村。有的资金说起来是帮助农民，但受惠的也不一定是真正的农民，因为他们住在新兴城市里，又不从事农业。为了更好地支持农业、发展农村、帮助农民，十分有必要严格地区分城市和乡村以及市民和农民。将一大批建制镇改做镇级市，是这项工作的第一步，也是很关键的一步。
　　二、推行县辖市的实施途径
　　（一）制定县辖市设置标准
　　由于县辖市设置是一项政治及行政行为，需要法规政策作保证。在县辖市探索与试行阶段，可以采取试行办法形式出台政策，逐步积累经验，然后形成县辖市设置标准。设置标准要有比较完善的指标体系，包括人口、经济与社会发展、基础设施、公共服务、社会保障等方面的指标，对地质地貌、特殊地区、特殊情况等，都要给予明确规定，以此作为设立县辖市的基本依据。设置标准要体现这样几个特点：一是坚持积极发展小城市的思路，适当放宽设市条件。二是设市主要限于县城及经济实力较强的中心镇，市域范围不能过大。三是各项指标应体现竞争激励机制，不能只是简单的“镇更名为市”。四是对于地方特色突出、区位条件优越等其他特殊情况，可适当放宽设市条件。五是体现分类指导的思想，兼顾地区平衡。
　　（二）开展县辖市设置试点
　　可以在东、中、西不同省区选择少数县进行县辖市设置试点，积累经验，用于指导后续设市工作。新设市既要考虑综合经济实力，更要考虑在一定区域环境中的辐射带动作用，突出地方特色。将设市工作与产业结构调整相结合，与工业园区及支柱产业发展相结合，与商贸物流业发展相结合，努力将县辖市打造成县域经济发展的重要载体和全县经济社会发展的龙头。同时，大胆创新县辖市体制机制，探索市政府在主管城市规划、维护社会秩序、提供公共服务方面的职能。县辖市应该直接管理社区自治组织，以此增强城市发展的活力和动力。将试点作为制定设市政策、推进县辖市发展的重要依据。
　　（三）编制县辖市设置规划
　　首先，明确设市规划的指导思想。以科学发展观为指导，坚持以经济建设为中心，适应城市化发展要求，按照国家经济社会发展战略，结合区域经济发展和交通布局、地理环境状况来确定市的发展方向、发展重点和最终目标。其次，明确设市规划的基本原则。坚持城市发展与社会经济发展相协调；坚持因地制宜，合理布局；坚持与大中城市发展相适应，与乡镇村发展相协调；坚持正确处理城市与区域的关系。第三，做好规划编制工作。认真搞好规划分析评价，包括背景分析、设市情况分析、有关因素与条件评价，做好设市预测与规划各专项工作。最后，编制完整的设市规划，全面阐述未来各个发展阶段有关要素预测，以及分期分区设市布局的具体规划方案。
　　（四）推动县辖市设置走上制度化轨道
　　根据试点经验、相关政策以及设市规划，有序推进县辖市设置工作。近期，重点将综合经济实力较强、在地方经济发展中有较强影响和带动力的少数县城及重点镇改设市，培植具有示范作用的现代化新兴城市。中期即十二五末期，开始加快县辖市发展步伐，不断增加我国城市总数，以此推动县域经济发展，提升城市化整体水平。远期，城市发展与经济社会发展相协调，县辖市设置形成常态，成为推动城市化持续健康发展的重要手段。当我国城市化处于稳定阶段即城市化率达到75%左右时，大多数县城都成为市，全国共有1000多个市，与我国基本国情及现代化水平相适应。
　　（五）完善县辖市设置配套措施
　　设立县辖市，需要采取政策的、体制机制的、人才物的支持与配合。关键要实施好有进有退的资源战略，一方面推进农村人口和生产要素向城市聚集，实现集约、高效发展；另一方面，建立科学的退出机制，完善社会保障制度，解除进城农民后顾之忧，使其彻底退出农村生活及生产用地。对于农民退出的土地，要实行还耕、还林、还草、还湖，保证地方耕地面积不减反增，保护生态环境越来越好。同时，各部门行业规划应兼顾县辖市发展需要，在可能情况下适当采取倾斜政策予以支持。严格设市标准，形成竞争机制，以此作为推动地方经济发展的强大动力。科学界定县辖市职责，合理确定机构编制，不断提升公共管理与服务水平，推动经济发展，促进社会和谐。
　　三、“镇级市”改革的主要内容
　　这个“市”不是行政区划概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，不是简单的机构增扩、放权扩权，更不是干部人人提拔，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理强镇，镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。
　　“镇级市”的改革内容主要是：落实“四大权限”、打造“四个平台”。
　　落实“四大权限”，即扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。扩大土地使用权：根据各个强镇发展的实际需要，适当增加强镇建设用地指标，每年安排不少于所在县总量三分之一的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。
　　扩大财政支配权：县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法；强镇的土地出让收入除上交有关税费外，提高镇财政的分成比例，80%—100%留给镇；县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理；比如，温州市平阳县政府舍得把“肉”割光，土地出让金百分之百留给镇里。这是温州市唯一做得最彻底的县。县长王中毅算了一笔账：这样一“割”，“十二五”的5年中，县财政减少收入50亿元。
　　“但我们还算了另一笔大账：鳌江经济占居平阳‘半壁江山’，鳌江兴平阳兴，鳌江衰平阳衰。支持鳌江能带动周边乃至整个平阳的经济发展。再则，要把钱发挥出乘数效应来，同样的资源和要素投给鳌江与投给其他镇不是一个级别，而是放大好几倍。” [6]
　　扩大行政审批权：健全县职能部门在强镇的派驻机构，根据强镇实际需要，增设县职能部门分局等机构；县职能部门对派驻机构进行充分授权，采取分局审批、县局备案的方式，进一步扩大派驻机构独立管理审批权。
　　扩大事务管理权：按照“重心下移、属地管理”的原则，强化强镇政府和内设机构的管理职能；高配强镇党政一把手，市级试点镇书记任所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级；强镇可根据需要设置内设机构和调配镇管行政事业干部。
　　打造“四个平台”，即建立城镇管理综合执法大队：受委托统一负责辖区内市容市貌、园林绿化、国土资源、环境保护、市政工程和公用事业等方面的监督管理和行政执法工作；建立强镇行政审批服务中心：经授权承担县级部门职权范围内的审批服务、证照办理、信息咨询、非涉密文件查询，以及镇政府职权范围内的手续办理，县主管部门“见章盖章”，积极履行上报手续，切实提高办事效率；建立强镇土地储备中心：主要负责国有土地使用权收购储备以及预出让前期工作，以更好开发整理和有效配置土地资源；建立强镇公共资源交易中心：负责强镇建设工程招投标、经营性国有土地出让、农村集体资产经营权转让、国有和集体资产转让等相关工作。
　　强镇扩权是否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到我们的城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。