党淼：关于建立济南南部山区生态补偿机制的建议

济南南部山区面积广大，达3248平方公里，占济南市面积的五分之二，分布在历下、历城、市中、长清、章丘、平阴六个县（市）区，涉及12个街镇、628个行政村（居）、62万人，森林覆盖率高，是省城重要的水源涵养地和生态区，是市区主要河流的源头和重要的饮用水源地，素有“省城后花园”的美誉，对省城生态环境具有不可替代的作用。

    多年来由于实施“南控”政策，南部山区各乡镇都把保护生态环境作为首要任务，牺牲和失去了许多经济发展的机遇，经济社会发展和群众的生产生活受到了一定影响，山区群众的利益不同程度的受到了损失，加之南部山区特殊的地理位置和环境资源、产业结构的单一性和局限性、人口结构的不合理性，造成了南部山区的发展相对于平原地区困难更大、情况更复杂。同时南部山区作为省会的“绿肺”，由于各乡镇经济发展受限导致财政资金短缺，环境保护工作无法持续进行，保护积极性持续减弱，近几年污染问题也日趋严重。

一、近年来南部山区发展中存在的问题

通过我在南部山区的工作期间的调研、查阅相关资料，认为目前济南南部山区主要存在以下问题：

（一）经济社会发展受限水平较低。南部山区普遍存在人多地少、人地矛盾突出的问题，空巢现象严重，由于环境所限，靠天吃饭的格局没有得到根本改变。加之南部山区作为济南的生态功能保护区，根据“南控”的整体规划，限制所以发展工业，农业生态经济又见效缓慢，造成了经济社会发展水平较低。

（二）村级债务偿还遥遥无期。由于上级下达村村通公路建设等任务必须按期完成，财政补贴又不够修路成本等问题，大多数村集体必须依靠贷款完成修路等基础设施建设任务，造成许多村集体形成了几十万甚至上百万的的村级债务，而这些村没有任何的集体企业和收入进账，债务偿还遥遥无期。迫切需要政府认真研究，进行一定的政策倾斜，帮助各村甩掉遗留多年的“大包袱”。

（三）产业结构单一带动能力差。受自然条件限制，南部山区基本以林果业为单一产业，数量少、规模小、辐射带动能力不强。农产品销售以初级产品为主，基本无深加工产品，附加值低，农业发展缓慢。旅游业因基础设施建设、资金短缺的限制，普遍存在“散、小、乱”的问题，没有有效整合旅游资源形成连贯的产业链条，同时存在各景点景区、农家乐各自为战的现象和形成财税贡献少的问题。

（四）土地集约利用和村庄整合水平不高。虽然政府出台了农村住房建设改造、土地增减挂钩等相关政策，但在用地指标、资金补助、拆迁安置等方面都缺乏可操作的实施细则，具体操作起来难度较大，村民不易接受。具体存在：拆迁补贴只能满足基本的住房建设需要，但在土地购置方面还存在很大的资金缺口；拆迁住地与原耕地一般距离较远；村庄整合后没有出台相应的就业指导等帮扶措施，村民生产生活得不到保障等问题。

（五）基本公共服务水平较低。截至目前，南部山区还有96个村存在供水保证率差、114个村饮用水水质差、47个村饮用水不足等问题，塘坝年久失修，灌溉用水更得不到保证。同时由于绝大数村没有集体收入，公共服务水平落后，教育、医疗、文化等长年得不到更新完善，条件较差，急需政府部门给予一定的财政支持和帮助。

二、南部山区保护与发展的建议

南部山区需要发展，不发展就不能解决62万老百姓的生产生活问题，也不能更好的保护省城“绿肺”。只有围绕“生态改善、生态富民”的两大目标，建立真正可持续的生态补偿机制，稳妥处理好南部山区保护和发展的关系，才能在保护中实现可持续发展，才能实现生态功能增强与农民收入增加的良性互动。

（一）建议建立完善的生态补偿机制。南部山区保护发展好了，受益的是全体省城市民。世界许多国家在类似区域都建立了生态补偿机制并不断完善，例如：美国政府为加大流域上游地区农民对水土保持工作的积极性，采取了水土保持补偿机制，即由流域下游水土保持受益区的政府和居民对上游地区作出环境贡献的居民进行货币补偿。建议借鉴国外经验做法，出台实质性政策措施，按照“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁使用谁付费”的原则，建立公平公正、积极有效的生态补偿机制，对于保护好自然环境的每年给予一定资金补偿，调动当地保护的积极性和持续性，逐步形成政府主导、社会参与、共建共享的对生态环境保护和经济社会发展的长效支撑。

在具体操作中，建议对不能开发的禁建区，建立“养山就业”、“保水就业”、“保洁就业”等生态公益性就业机制，财政设立专项资金聘用护林员、保水员、保洁员等生态就业岗位人员。完善生态林补偿机制，提高生态补偿标准，将荒山造林列入公共财政，加快生态公益林建设。充分利用南部山区区位优势，大力发展无公害、绿色和有机食品，做好农业结构转型，进一步发展农产品的深加工，培育壮大优势品牌，增强其知名度和竞争力。对南部山区各乡镇制定专门的绩效考核体系，参考国家生态乡镇标准，弱化GDP、财政收入等经济指标，突出生态保护、富民就业、公共服务、生态友好型产业发展和结构调整等方面的指标考核。

（二）建议加大财政倾斜力度，提高基本公共服务水平。建议高度重视村级债务的处理问题，避免村级债务成为呆账坏账，防止因债务问题影响整体的发展和稳定。对没有集体收入的村庄，省、市、区三级级财政给予一定的扶持和政策。加大生态工程等基础建设工程和教育、医疗、文化设施向南部山区的倾斜力度，确保南部山区人民群众的基本需求。