征地拆迁补偿过高输家几何

    聚焦征地拆迁系列评论②

征地拆迁补偿过高输家几何　　

  作者：梅新育

　　尽管流行观点主张大幅度提高被征地拆迁方分享土地增值收益的份额，甚至由被征地农民独享土地增值收益，从而根本颠覆现行土地制度，但我们不能因为征地拆迁补偿收益过低问题以前较为普遍、现在仍然存在，就看不到走向另一个极端将制造更多、更大的矛盾和冲突。无论是公共事业建设，还是商业性开发，我们确实应当给予失地农民和拆迁户合理的补偿，但这绝不等于要鼓励他们过上不劳而获的寄生性生活，更不等于要给予他们远远超过市场行情的天价补偿。任何财富归根结底来自劳动创造，鼓励财富如此转移的社会注定不可持续。

　　劳动是一切财富的最终源泉。在征地和拆迁中，被征地拆迁方并没有为建设直接付出劳动，征地和拆迁补偿归根结底是非农产业生产者及其消费者、商品房购房者、城市新移民向失地农民和拆迁户的财富转移，这种财富转移规模过大，无异于对非农产业生产者及其消费者、商品房购房者、城市新移民等群体的压榨盘剥，在经济方面的负面效果自不待言，而且必然因其不公而造成社会矛盾。毕竟，土地增值归根结底源于这块土地及其邻近地区基础设施的建设、非农产业的发展和人口的增长，由社会共同劳动创造的土地增值收益倘若由被征地方、被拆迁方独享或取得大部分收益，既不合理也不公平。

　　而且，土地市场价值增量中还有相当一部分源于严格的土地管理制度，这种严格的土地管理制度又是为了确保国家粮食安全以及宏观经济与社会稳定所必需，以免过多农地被占用而贻祸于子孙乃至当前，把这部分市场价值增量划归被征地拆迁方更不合理。但在市场体制下，发展中国家政府越是有效率，越是实施严格的土地管理制度，土地房产被征用拆迁一方就越有条件索取高额补偿。在某些情况下，上述矛盾甚至会以相当激烈的方式爆发出来。随着被征地拆迁方补偿水平的提高，这种矛盾冲突的频率和烈度也趋向上升。尽管流行观点主张大幅度提高被征地拆迁方分享土地增值收益的份额，甚至由被征地农民独享土地增值收益，从而根本颠覆现行土地制度，但我们不能因为征地拆迁补偿收益过低问题以前较为普遍、现在仍然存在，就看不到走向另一个极端将制造更多、更大的矛盾和冲突。

　　“人挪活，树挪死”。人口与劳动力的迁徙是人类社会的常态，商品经济和重大社会变迁又会极大地促进人口流动，正如近30年来我国农村劳动力加速转移和经济快速发展促进了流动人口大量增加。通过大规模的人口迁徙，移入地通常能够获得大量活力充沛的劳动力供给，从而推动经济社会实现跨越式发展。但历史经验告诉我们，无论大规模人口流动有多少好处，当地土著和新移民之间的土客籍之争都是其难以完全消除的副作用，经济利益矛盾和生活习惯、方言的差异，都有可能引燃冲突，有时还会爆发到相当严重的程度。清末咸丰、同治年间两广土客大械斗就曾延续十余年，死亡上百万。甚至在朱毛红军开拓井冈山革命根据地的过程中，也不得不分出许多精力料理棘手的土客籍之争问题；在毛泽东1928年11月25日写给中共中央的报告《井冈山的斗争》中，就专门提到了这个问题。

　　在今天的现实生活中，在经济发达的移民移入地，本地人与新移民、外来工之间源于拆迁补偿过高的经济利益冲突已经明显上升。与外来移民、特别是外来劳工必须劳心劳力以求站稳脚跟不同，本地居民因占有先天地利而能获得较多资本增值收益，特别是土地、房产增值收益；其它条件相同，本地居民往往更容易获得相对轻松的岗位。这种局面有其必然性与合理性，在中国文化背景下，假如外来工能够得到合理的待遇，能够看到向上提升的希望，他们也不会对此抱怨太多；但假如本地居民无需劳动即可获得的资本增值收益太多，而外来工待遇又不合理，看不到向上提升的希望，穷毕生之力也无望圆住房梦，这种经济利益之争就会浮现，本地居民和新移民、外来工之间的裂痕由此产生并凸显。新世纪以来10余年我国流动性过剩，资本市场泡沫横飞，这已经成为我们面临的现实问题。如果我们偏颇地强调“增加居民财产性收入”，强调“拆迁者权益”，即使能够收获部分占据优势地位者一时的喝彩，却必然损害“沉默的大多数”，毕竟拆迁户的补偿最终都要由后来者埋单，而后来者绝大多数是普通工薪阶层，我们不能指望他们忍受损害永远沉默。接纳外地新移民最多的广东省近年之所以连续发生本地居民与外来工之间的暴力冲突群体性事件，根源即在于此。

　　新移民、外来工是征地拆迁补偿过高的受损者，而我国已经步入新的大规模人口流动时期，城镇化人口中恰恰有很大一部分源于新移民；城镇化的进一步发展将推动这一比例继续上升。在2010年第六次人口普查中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口高达26139万人，接近美国全国人口总数；其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700万人，增长81．03％；其中不包括市辖区内人户分离的人口增加10036万人，增长82．89％。不考虑已经取得移入地户籍的人口，仅将不包括市辖区内人户分离的人口定义为新移民，其人数（22143万人）也占2010年末我国城镇人口66978万的33％。换言之，征地拆迁补偿过高，结果是使得1／3的城镇居民成为现实和潜在的受损者。若再考虑到已经取得移入地户籍的新移民中也不乏“房奴”之辈，这类受损者人数之多，更不容忽视。我国城镇化已经取得了长足进展，2011年末城镇化人口比例51．3％，首次突破50％大关；2012年末城镇化人口比例进一步提高到了52．6％，且中央政策指导思想是将城镇化作为下一阶段经济发展和扩大内需的主要动力之一，过高的征地拆迁补偿要求则给这一战略埋下了经济和社会安定双重隐患。

　　不仅如此，由于少数“钉子户”补偿要求过高，导致建设工程受阻迟迟不能开工，或基本完工后留下梗阻地段多年无法收尾，这样的案例在全国各地都已经屡见不鲜，涉及住宅、商业、道路等多种建设项目。在这种情况下，受损者不仅是新住户，大多数接受条件的回迁户合法权益也严重受损，多年无法回迁，蒙受巨大经济损失和生活上的严重不便，与少数钉子户之间的矛盾也相应滋生，即使钉子户最终要求得逞，也已经无法在原来的社区立足，只能迁走。在虚妄地美化钉子户为“维权英雄”的偏颇舆论压力下，许多地方政府被绑架而不敢作为，致使这种矛盾常常发展到相当激烈的程度，以至于发生暴力冲突。

　　不是依靠辛勤劳动、而是依靠拆迁得来的巨额横财使得不少拆迁户迅速养成了挥霍的生活方式，甚至彻底腐化堕落。早在上世纪80年代后期、90年代初，珠三角经济的发展就使不少当地居民因被征地、拆迁而暴富，其中相当一部分人缺少技能而无法获得高薪工作机会，又因为暴富而鄙视辛苦的一般劳动，于是坐食征地、拆迁的补偿而终日无所事事，其子女也因家庭不劳而获暴富颇多无心向学之辈，最终坐吃山空，等而下之者还成为吸毒等犯罪行为的高发群体。现在，征地、拆迁补偿导致家庭、社区关系扭曲恶化的事例更是屡见不鲜。

　　无论是公共事业建设，还是商业性开发，我们确实应当给予失地农民和拆迁户合理的补偿，但这绝不等于要鼓励他们过上不劳而获的寄生性生活，更不等于要给予他们远远超过市场行情的天价补偿。任何财富归根结底来自劳动创造，鼓励财富如此转移的社会注定不可持续。中共十八大报告提出，要“提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”；而提高“劳动报酬比重”与过高的征地拆迁补偿是不相容的。

　　正因为如此，2010年，国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》之后，很多人要求规定补偿上限，以防止过度补偿。最终在2011年1月公布的 《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第十九条、第二十条对此做了规定，力求兼顾避免拆迁暴富与侵害拆迁户合法权益。其中，第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。”

　　第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。”

　　在征地补偿方面，中共十八大报告提出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”就总体而言，适度提高农民在土地增值收益中的分配比例是正确的，但现行土地制度的基本框架不宜颠覆，因为现行土地制度本质上更有利于农民进入非农产业赢得可持续的发展机会。在中国现行农村土地集体所有制下，一个村集体被征用土地所得货币补偿有义务在整个集体内部公正分配，或留作发展基金；由于承担成本和获得补偿的是同一主体，因此，只要保证村集体内部的廉洁，就能落实内部公平和发展需求，由此招致的农民集体内部矛盾也相对较少。同时，现行农村土地集体所有制为被征地农民创造了更多的机会以平等身份进入正规经济部门就业，或持续分享其收益，或兼而有之。因为现代工商实业项目启动资本门槛较高，单个普通农民所得征地货币补偿通常达不到这一门槛，难以凭所有者身份进入被征地后发展起来的正规经济部门，加之知识、技能方面存在欠缺，不少被征地农民往往只有两个选择：要么是做点“提篮小卖拣煤渣”式的小生意在非正规经济部门谋生，要么是进入正规经济部门打杂。但在农村土地集体所有制下，只要当地集体经济管理者具有一定行动能力，没有选择将征地收入分光吃净，而是留下足够数量的发展基金，这个集体就能够跨越启动现代工商实业项目的资本门槛，为其成员赢得以所有者身份分享正规经济部门收益的可持续的机会，而具有这样身份的被征地农民也有更多的机会在正规经济部门赢得体面收入就业机会，以及培训提高技能的机会。而且，以中国之大，各地发展状况千差万别，不少地方农民征地补偿已经相当高，在土地增值收益中所占比例已经不低，更重要的是引导征地补偿适度集中并流向生产性投资，为失地农民提高自身素质和创造新的体面收入劳动就业机会提供条件。

　　（作者单位：商务部研究院）