“陈宝成事件”背后的大历史

　　

　　正在看守所里的陈宝成可能不知道，自己无意中有可能成为了一名扳道员。原本，国务院法制办一直在制定《农村集体土地征收管理条例》，这部计划在2012就将出台的法律，延宕今日，依然没有消息。而平度事件的发生，有可能让这部命运多舛的法律，面临更多的不确定性。

　　陈宝成的事件，起因于他父母所在金沟子村的拆迁改造。和很多人的想象相反，金沟子村早已不是阡陌相连，田野牧歌式的典型乡村，它地处山东省平度市的城乡结合部，随着城市的发展，金沟子村事实上已经成为城市的一部分。2006年，金沟子村被政府正式划入城关街道，但其在建制上仍然保留着村委会，村民也依然有属于自己的宅基地和承包田。这种情况在城市化过程中非常普遍，许多城市中的城中村，多数都是按照这一类型演变过来的。

　　伴随金沟子村逐渐走向城市，村里原有的土地也在不断溢价增值。但矛盾在于，这些土地按照目前的法律，依然属于集体所有。尽管村民世代居住的土地值钱了，但村民却很难将土地的增值价值转化为现实的价值。因为村民的宅基地（包括宅基地上的房屋）不容许向市民出售，村集体也没有一级土地的自主开发权。这就好比送给穷人金饭碗，但却规定你只能用来讨饭。

　　从政府的角度讲，随着城市的发展，土地的扩张几乎是一种必然。政府将农村集体土地征收，再转化为国有土地进行开发，一直是主要形式。但是，这种方式自始至终也饱受被诟病。在早年，政府是基于土地上的青苗价钱进行补偿，这种方式近乎于掠夺。因为它完全剥夺了农民分享城市化带来的地租收益。从2011年开始，国务院明确规定，集体土地的征收，比照国有土地的征收管理办法，其价格不低于同一地区商品房的市价。这一规定虽然解决了价格问题，但却没有解决政府垄断土地开发的问题。很多人依然会问：为什么明明是农民手里自己的土地，却只能卖给政府？不卖给政府为什么就不能进行自主开发？不是说集体所有制和国有制式对等的吗？没有自己处分的权利，这种对等体现在何处？

　　也正因为以上两个原因，近些年来，随着农民维权意识的提高，围绕着政府对集体土地的征收，也一直是群体性事件和社会矛盾的高发之地。

　　当然，即便面临现实当中的法律困境，城市化给自己带来的土地增值，村民还是看得到的。也会通过各种方式，尽可能将这种好处变成现实的利益。许多村会用集体土地开发商品房，出售给市民，就是所谓的小产权房。而类似金钩子这种已经融入城市的村庄，村民多数都会在自己的宅基地上盖房出租，获得土地的溢价收益。但小产权房没有获得国有土地的资格，存在相当高的法律风险。而村民通过盖房获得级差地租，也只是土地的间接收益。真要通过处分自己的房产，获得更大的收益，在现有的法律框架下，还难以实现。

　　正是在这种背景下，在2011年《国有土地征收管理条例》出台前，国务院法制办就开始着手起草《农村集体土地和房屋的征收管理条例》。没必要回避的是，在法律的制定当中，关于是否将土地的自主开发权彻底交还给村集体，存在相当激烈的争论。毕竟这是一件影响深远的法律。

　　这里还要补充一个背景，早在2006年，国务院就决定在五省市进行城乡建设用地增减挂钩的试点。2008年6月，国土部正式颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，08，09年，国土部又陆续批准了19个省市陆续展开的试点。所谓增减挂钩，简而言之，就是“将城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩，以维持一个地区建设用地总量和耕地总量的平衡。农民集中居住后，节约出的宅基地通过土地复垦，变为耕地，再通过增加的耕地置换出城市建设用地指标”。在具体实施过程中，一些地方曾出现强迫农民集中上楼，地方政府搭便车违规开发等问题，国务院也曾三令五申进行整治。但这一试点的核心价值，还是在不改变土地权属的前提下，通过村民自我管理的机制，拆旧建新，赋予农民自治组织更多的土地处分权利，将农村集体土地的价值充分释放出来。按照规定，山东省是第一批试点省份。共有四十九个县市入选，而平度，就是其中之一。

　　这就是陈宝成事件大的历史背景。

　　根据媒体披露的信息，金沟子村的旧城改造，可能并不是始于增减挂钩试点之后，早在2005年，金钩子村就开始零零星星的拆迁，06年金钩子村收回了村里的短期承包土地。2009年，金沟子村安置房开建，2010年底完工，2011年绝大多数村民搬迁上楼。按照国务院的规定，增减挂钩试点，必须封闭运行，试点之外禁止随意自行试行。网上没有查到平度是什么时候获得试点资格的，但从时间上看，金沟子村的旧村改造，很可能是先有想法，而后才在在程序上搭上了增减挂钩试点的便车。但这从另一个方面也说明，面对城市化带来的土地增值，村集体将其变现的冲动非常强烈。

　　金钩子村的改造方案，简单说来，就是村里在自有土地里兴建安置楼房，村民用自己的宅基地更换安置的楼房。置换出来的宅基地，再和开发商联合开发。前文说到，由于关于集体土地开发的相关法律尚未出台，整个这一过程基于的法律，主要是《土地管理法》、《物权法》和《村委会组织法》，除此之外，就是政府按照试点精神在政策给予的一些支持。这里不排除有一些打擦边球的成分在内。

　　按照《土地管理法》和《物权法》的规定，农民的宅基地是村集体土地的一种，其所有权属于村集体。它是基于成员权的一种福利，是无偿分得的。只要你是村集体的成员，结婚之后没有继承宅基地，就有权享有分得一块宅基地，在上面兴建属于自己住房。从法理上讲，宅基地的所有权，是一种基于成员权的派生权利。也正因为如此，《村委会组织法》第二十四条规定，涉及到“宅基地的使用方案” 经村民会议讨论决定方可办理。平度市东阁街道人大工作办公室主任窦在龙在接受记者采访时谈到他对这一法条的理解：“一是审批，对于年满18周岁和其他一些符合居住条件没有宅基地的村民，可以依法审批使用宅基地；二是回收，对于多占、荒弃的村民宅基地村委有权收回；三是调整，经绝大多数村民同意，按村庄规划实施的通街、扩道、项目建设及村庄整体搬迁改造，村集体可以收回全部或部分宅基地，另行审批或对全部的宅基地进行再分配。宅基地的所有权不属于个人，使用权也是动态的，按照“一户一宅，多宅收回，少宅审批”的原则实行管理。”这个街道的人大办公室主任不简单，法律知识比许多前往平度的律师靠谱得多。金钩子村的旧村改造方案，正是依据上面的法条，依法调整村民的宅基地使用。根据《中国青年报》的报道：2005年金钩子村准备进行旧村改造时，就召开了村民大会，有86%的签署协议同意旧村改造，在2008年重新签署协议时，这一比例达到了97%。

　　金钩子村共有382户村民，截止到今年1月，还有12户村民没有签署拆迁协议。陈宝成的父母家，就是其中之一。麻烦在于，宅基地虽然属于村集体所有，按照《村委会组织法》，召开村民大会，多数人同意就可以收回，但宅基地上的房屋，却属于私有财产。今年一月，金钩子村再次召开村民大会，决议对少数几户“钉子户”进行强拆。假如这个细节属实，这个决议也是无效的。因为按照《物权法》的有关规定，村委会（也包括村民大会）并无权力对宅基地上的私人房屋进行强制征收。按照既定的法律，对于拒不执行村民大会决议的村民，村委会只能通过诉讼的方式来解决。我不理解的是，在长达七年的时间里，村委会为什么始终没有启动司法程序，起诉包括陈家在内的钉子户呢？（如果还有记者在平度调查，我希望他们能问一下这个问题。）

　　按照增减挂钩试点的规定，金沟子村的旧村改造虽然整个项目的决策过程在村集体，但项目的规划和实施，都需要得到政府的批准。尤其是，增减挂钩试点当中置换出来的土地面积，其中有30%可以用作当地政府的用地指标（人民东路的扩建计划，很可能就纳入到这个30%的指标当中）。作为刚刚进入高速发展阶段的平度市政府而言，这是相当有吸引力的条款。正因为如此，平度市政府对类似金沟子村的改造项目相当积极。事实上，在中国目前的社会条件下，解决钉子户问题，还是政府相对更有实力，离开政府的支持，旧村改造很难完成。

　　2009年，金钩子村置换出来的土地，大约有367亩经过平度市国土局进行“项目招拍挂”，这个信息把很多记者带到沟里了，以为经过国土局的招拍挂，这块土地就已经被政府征收。事实上，在早期试点城中村改造的过程中，按规定的确需要先征收再招拍挂，但这种要求到了地方遭到强烈抵抗，在试点的过程中，地方政府渐渐允许不变更土地的权属。这一在在试点过程中先行一步试出来的做法后来逐步推广，多数权属不做改变，仍然属于集体土地。金钩子村置换出来的367亩土地，就属于这种情况。尽管如此，整个土地处分的过程却必须执行国有土地征收的程序。也就是说，土地的出让必须按照招拍挂的方式进行转让。这样规定的初衷，很可能是为了防止村委会少数人搞内部控制，进行寻租，但这样的规定，也凸显了目前村集体土地处置法律空白的尴尬。

　　最终，这367亩土地的中标者是平度市大有同人投资开发有限公司，交易价格是1.17亿。《中国青年报》的在报道说，政府获得了亿元的土地收益，指的就是这笔钱。但按照国务院的规定，增减挂钩试点获得的土地收益，必须全额返还给村民。事实上，这1.17亿元，也全额用于金沟子村的安置房建设，可能还有部分用于村民拆迁安置的现金补偿。

　　2010年，金沟子村的安置房项目竣工，全部房屋有810套，而全村户籍人口只有829人，差不多平均每人分得一套。按照平度市政府2012年《关于加快推进旧城改造工作的意见》的规定，这800多套安置房按经济适用住房的政策管理，尽管目前来看，这些房子的产权并不完整。但按照国务院关于经济适用房的相关政策以及许多地方的实践，五年后只要业主补交一定数额的土地收益，就可获得完整产权上市交易。目前，平度市同地区的商品房价格，大约为每平米4000元。

　　不管怎么说，这样的方案对于绝大多数的金沟子村的村民来讲，还是相当有诱惑力的。毕竟，将无法在市场上交易的房屋，置换成可流通的资产（尽管流通还必须附加一些条件），自己可选择的空间变大了。但是，这一计划要获得实施，拆迁过程必须顺利实施。否则，大有同人公司拿不到置换出来的367亩土地，整个计划就可能受到影响。按照金沟子村与开发商签订的协议，2011年搬迁工作必须全部完成，否则，每拖延一年金沟子村须赔偿300万元。

　　2011年底，绝大多数村民开始搬入新完工的位于人民路内侧的金沟子东区，原有的住房进行拆除，拒绝搬迁的维权户和村委会的矛盾开始升级。正是在这个时候，纪许光出现在金沟村，进入了陈宝成事件。开始充当平度市政府和陈家之间的调停人。

　　这里还要补充一个背景，在金钩子村置换出来的367亩土地中，其中包含了部分政府的建设用地--人民东路的扩建项目。但这367亩土地中，到底有多大划归政府用地，媒体的报道都语焉不详，而陈宝成家所属的宅基地，到底是否分属人民东路的扩建项目的土地，也不清楚。但不管怎么说，村委会和开发商签署的赔偿条款放在哪，每拖一年就要承担300万的赔款，而政府基于人民东路的建设，也急于和陈宝成家早日达成协议。陈家也明白地看到这一点，六套（有的说七套）大产权房，按照开发商从市里招拍挂的价格偿付耕地征收款的条件，大致就是在这种背景下提出的。

　　接下来的故事大家都比较熟悉了，或许是因为条件没谈拢，或许是因为双方缺乏互信，最终陈家和政府之间没能达成协议，而纪和陈于今年4月反目，双方竞相在网上相互指责爆料。而陈的微博言论，在四月份之后也愈发激烈，直到今年8月9日，陈宝成带领最后几名维权户，一起冲向了挖掘机。七年来的各种利益纠葛，恩怨情仇终于在这一刻引爆，手持长刀的陈宝成，也终于一头撞进了历史，整个金沟子村的旧村改造项目，前景也一下子变得扑朔迷离起来。

　　陈宝成事件，必须在大的历史和政策背景下看，才能拨云见雾。

　　首先，稍有常识的人都会认可，目前城乡之间的二元土地制度，已经成为农民摆脱贫困最重要的制度障碍。对比城市居民近些年财富的快速增长，农民的财产性收益一直踟蹰不前，其中非常重要的原因，正在于集体土地不能自由交易带来的折价损失。解决这一问题的思路有二：第一，将土地的完整所有权尽可能归还个人，第二，在不改变集体所有制基础的前提下，尽可能赋予村集体更多的土地处分的权利。从现实来看，增减挂钩试点，是沿着第二条路径在逐渐推进。

　　这两条路径各有利弊，第一条路径和目前农村集体所有制的逻辑相悖，是大变革，改革的成本高，风险也大。而第二条路径，是对体制不伤筋动骨的情况下，尽可能增加农民的权利和权益，尽管这种权利行使的主体，依然是集体所有制基础上的村委会。

　　关于两条改革路径的孰优孰劣，当然可以讨论，但不可否认，在目前制度框架下，即便第二条改革路径，也算是一种进步。只要合理利用政策给予的空间，许多背靠城市化的农村地区，将有可能将土地溢价转化为现实利益，而村民不可转让的房屋，也打通了上市交易的路径。

　　金沟子村通过增减挂钩项目，置换出来的土地总额一共有过少，村民除了一次性获得数套安置房之外，是否还通过置换出来的土地，获得更加长远的经济收益？这条重要的线索没有引起前方媒体的足够重视。但来自大众网的报道显示，2012年，由平度市带队到上海为金沟子村招商，一家上海的酒店经过考察，基本同意出资建设高档酒店，并由金沟子村以土地入股的形式参与分红（请注意这一分享方式）。这一项目最终虽然没有最终实施，但却显示金沟子村除了交给开发商的367亩土地之外，手上尚有不少用于开发的土地。金沟子村村委书记陈卫生在接受大众网记者采访时说，原本计划旧村改造三年后，村集体收入超过1000万元。对于一个只有八百多人的村庄来讲，果真如此，这笔收益还是相当可观的。

　　第二，将土地开发的权利，逐步交给村委会。不但有利于完善村民自治，更重要的是，也可以打破长期以来被政府垄断的土地一级开发市场，增加城市发展的土地供给，从而间接地稳定高速上涨的房价。而长期以来的一直存在的小产权的，也有望在制度上解套。而政府只要稍加对税制进行改革，也可以保证自己在这一过程中不会出现财政损失。这是一个城乡两元社会和政府共同受益的三赢局面。

　　但这一切的一切，取决于两个条件：首先，村委会必须能够通过自治的方式解决集体土地集体处分能力，并且，这种能力和机制还必须得到全体村民的认可，其结果能够让全体村民分享。如果伴随着这一过程，显示出来的是乱象丛仍，社会矛盾激化，立法者或许就会退回到以政府为征收主体的模式，果真如此，在城镇化建设日益成为阶段性目标的新时代，对于逐渐加入城市的农民来讲，这绝不是一个好消息。其次，在增减挂钩试点的基础上，能否尽早出台《农村集体土地征收管理条例》。陈宝成事件显示，如果没有相关的法律配套，以村集体为主体的土地调整和开发，将面临比政府征收更多的困难。毕竟村委会仅仅是一个自治组织，没有组织强制拆迁的权利，而政府将集体土地纳入国有入地征收管理程序，不但法理上存在问题，现实中也给自己带来许多麻烦。其实早在平度事件发生前，广东一些地方在城中村改造过程中，类似事件就已经不断发生。绝大多数村民同意搬迁，少数村民不接受方案拒绝搬迁，导致已经搬迁的村民不断上访。这一切，都凸显了当下的法律难以处理现实矛盾的困局。比如，《村委会组织法》虽然规定经过村民大会同意，可以调整宅基地，但并没有规定哪种情形需要多高的同意比例。这部法律制定的当初，根本没有料到今天的社会发展。大规模的乡村改造带来的复杂矛盾和利益调整，如此粗线条的规制，也的确该改改了。这两个条件互为条件，相辅相成。陈宝成事件，就发生在这个相当关键的历史时期。我理解陈宝成维护自家权利的权利，但媒体和舆论，却更需了解，这背后正在影响也将会影响未来中国进程的顶层设计。

　　肇始于7年前的农村集体土地的试点改革，在山东的平度被撞了一下腰，它会拐弯吗？他会掉头吗？不知道。但有一点可以确认，让农民和他的集体拥有更多处分土地的权利，这是历史的洪流，不可阻挡。2013年8月，在金钩子上演的悲情故事，注定，只能是历史的浪花。

　　祝福陈宝成，希望他早日脱困于囹圄；祝福平度，希望更多的村民都能分享到城市化的红利；也祝福整个中国，希望它不畏浮云，在土地平权，完善规则，坚定法治的道路上，一路前行。