政策过程与群众工作

　　政策是政党或国家在一定历史时期为实现特定目标任务而规定的行政准则和依据，是政党和国家管理社会的基本手段。正如毛泽东同志所说：“政策和策略是党的生命”，“善于把党的政策变为群众的行动，善于使我们的每一个运动，每一个斗争，不但领导干部懂得，而且广大的群众都能懂得，都能掌握，这是一项马克思列宁主义的领导艺术。我们的工作犯不犯错误，其界限也在这里。”从党的群众工作看，把群众路线体现到政策制定和执行上，用政策促进公平正义、增进人民福祉，是党的群众工作的基本要求。

　　一、政策过程是践行群众路线的过程

　　公共管理科学认为，任何政策的制定、执行、反馈、修正、终结都是综合性系统工程，某个环节的缺失或不足都将导致政策的低效或无效。同时，决策主体对目标、方法的选择，往往取决于其价值理念。对中国共产党而言，对人民群众的立场，不仅影响政策价值取向，也影响政策科学化、民主化、制度化，政策过程是群众路线的实践过程。

　　就政策制定与执行的政策过程而言，学界一般认为有两种模式：一是“自上而下”途径。这种模式的特点是，政策由上层制定，由下层官员执行并付之实践而生效。二是“自下而上”途径。这种模式强调政策成功与否依赖于参与政策过程的所有行动者，所有行动者是政策制定的出发点。中国共产党的政策过程从某种程度上看，是上述两种模式的综合或者是综合性模式。毛泽东同志对这种模式的特征进行了深刻阐述，那就是：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见集中起来，又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，以形成正确的领导意见，这是基本的领导方法。”这里科学阐述了群众路线的内容和实施步骤，分析了“从群众中来，到群众中去”、“集中起来”、“坚持下去”的领导方法的全过程及其各个环节，强调了党的基本领导方式，体现了党的价值追求。党的政策过程是一个包括政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督等方面的动态过程，这与群众路线的过程是一致的。 

　　第一，坚持群众路线的价值目标是“一切为了群众”。习近平总书记指出，坚持人民利益高于一切，是共产党人处理利益问题的根本原则。坚持人民利益高于一切之要义，就是实行群众路线。这个价值取向和行动准则表现在政策过程中，就是引导群众理性合法地表达利益要求，这实际上就是界定政策问题或者政策目标的过程。

　　第二，坚持群众路线的基本要求是“一切依靠群众”。毛泽东同志指出，“要在人民群众那里学得知识，制定政策，然后再去教育人民群众。”在谈到党的力量来源时，毛泽东同志直接指出，”共产党基本的一条，就是直接依靠广大革命人民群众。”[4](P581)“一切依靠群众”,体现了相信群众、依靠群众、尊重群众的精神。因此，向群众宣传和解释政策，使群众执行决策，这其实是政策执行的过程。

　　第三，坚持群众路线的工作方式是“从群众中来”。邓小平同志指出，“党的正确的路线、政策是从群众中来的，是反映群众的要求的，是合乎群众的实际的，是实事求是的，是能够为群众所接受、能够动员起群众的，同时又是反过来领导群众的，这就叫群众路线。”“从群众中来”，就是通过调查研究，了解群众意见和要求，对群众意见加工、提炼和深化，形成比较正确的、深刻的、系统的意见，从而制定出正确的路线、方针和政策，这实际上是政策制定过程。

　　第四，坚持群众路线的策略方针是“到群众中去”。毛泽东同志指出：“判断认识或理论之是否真理，不是依主观上觉得如何，而是依客观上社会实践的结果如何而定。” 任何政策都需要在执行过程中经过实践检验得到不断修正、充实和完善。从群众路线的角度看，政策在实施过程中接受人民群众的监督，这实际上是一个政策评估过程；同时，已实施的政策通过实践检验之后，从群众中集中意见并将结果反馈到群众中去，这实际是政策评估与反馈。

　　因此，无论是“一切为了群众，一切依靠群众”，还是“从群众中来，到群众中去”，体现了一般政治体系中政治输入、输出和反馈的过程。由此可见，党坚持群众路线的过程体现了政策过程的一般规律，群众路线的逻辑结构与政策过程的一般结构具有内在一致性。

　　二、政策过程对群众工作的影响

　　对中国共产党而言，政策过程就是通过群众路线把观念形态的政策内容通过一定程序体现人民群众根本利益，从而实现党的政策目标的活动过程。党的群众工作，从本质上讲是把党的路线方针政策宣传到群众心里，化为群众实际行动，使党得到人民群众理解、接受、支持和拥护，使党的路线方针政策得到贯彻落实的过程，其实就是政策过程。在这个过程中，影响政策有效实施的因素主要有：

　　1.政策设计的科学性。一些政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关，因此，分析政策本身如何影响政策执行，有助于制定更加科学、合理的政策，使政策有效执行。比如，近年来，中央出台了不少惠民政策，下拨大量资金。但是，一些惠民政策在落实时往往需要地方政府投入一定数量的配套资金。这对于一些财政状况紧张、甚至发放工资都困难的基层政府来说，无形中增加了工作压力。不掏钱老百姓说你执行政策打折扣；掏了钱则财政赤字窟窿越来越大。还如，沿黄河岸边乡镇规定，农民使用黄河水要交水费，同时国家政策对这部分农民有补贴，但是据基层干部反映，农民要交的水费很难收缴，总是拖延，而农民补贴一旦发放不及时，就会产生系列不良反应，这种制度设计不但效率低下，而且制造了新的干群矛盾。

　　2.政策表达的合理性。一方面，政策的正确性是政策有效执行的根本前提。政策的正确性，除了要求内容正确、方向正确外，还要有科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序。据报道，2009年，北京为吸引和鼓励金融机构来京发展，出台优惠政策；其中一条是允许金融机构高管人员子女在京参加高考并享受与北京籍考生一样的待遇。给予北京户籍考生“低分数线待遇”，这是典型的“不公平”。既让金融企业高管人员子女分享了低分录取的特权，损害了教育公平的原则，妨碍了高等教育资源的最优配置，这样的政策背弃了公平价值。另一方面，政策目标的具体明确性是政策执行有效的关键所在。实践证明，政策目标模糊、或者不可解析、不可衡量，实际上是无效的。诸如，“把农业工作提高到一个新水平”、“切实提高人民健康水平”一类的表述，基本上是无法实证考量的政策口号，充其量是政策的原则性表述。

　　3.政策主体的积极性。任何一项政策最终都要靠执行者来实施。执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、对工作的负责、较高的政策和管理水平是政策有效执行的重要条件。现实中的政策变形走样在一定程度上是政策执行者的素质不高和思想观念上的错误导致。政策执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透，把握不准其精神实质，导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。

　　4.政策对象的配合性。从管理科学看，政策对象又叫目标团队。政策能否达到预期目的，有时候不是政策制定者一厢情愿的事情，而在一定程度上取决于目标团体的态度。目标团体顺从、接受政策，政策执行就会成功；目标团体不顺从或者部分顺从，都会加大政策执行的难度。近年来，厦门、大连、宁波、昆明等PX项目屡屡被抵制，原因之一就是，我国许多公众缺乏对PX相关信息的了解，缺乏对企业和地方环保承诺的信任，猝然接触PX，催生恐慌心理，出现各种抵制“风波”在所难免。这就要求制定政策的同时，要扩大人民群众对政策的知情权，以利于民众对政策的服从和接受。

　　上述影响政策效果的因素，在政策过程中或单独或综合发挥着作用，从而影响着群众工作效果。

　　三、政策过程的有效实施

　　综合以上分析，政策过程与党的群众工作成正相关关系，执行党的政策的效果一定程度上体现群众工作能力的高低。中国共产党人在长期革命、建设和改革过程中，积累了制定实施政策的丰富经验，为新形势下做好群众工作提供了基本路径选择。   

　 （一）强化政策宣传

　　政策顺利实施的前提条件是让目标群体（人民群众）对党的政策知情，因此，必须注意政策宣传工作。毛泽东同志指出：“善于把党的政策变为群众的行动，善于使我们的每一个运动、每一次斗争，不但领导干部懂得，而且广大群众都能懂得、都能掌握，这是一项马克思主义的领导艺术。”无论政策多么完美，如果只掌握在领导者手中，不为群众所掌握，那也是无法实施的。邓小平同志在建国初期指出，“宣传工作就是一切革命工作的粮草，革命工作没有宣传是不行的。”胡锦涛同志在党的十七届五中全会上指出，“要在密切联系群众上下功夫，深入基层、深入群众，深入浅出宣传党的路线方针政策，把实际情况和工作部署讲清楚，了解群众疾苦，了解群众所思、所盼、所忧，做到人对人、面对面、手拉手、心连心做群众工作。”可见，通过强化政策宣传，让广大党员干部了解和深刻认识党的各项方针政策，是党的方针政策得以正确、顺利贯彻实施的重要前提和行之有效的方法。   

　 （二）重视政策实验

　  政策实验体现了马克思主义认识论的要求。政策实验既是认识的基本来源，也是检验政策是否正确的标准。在改革开放过程中，邓小平同志明确指出：“在全国的统一方案没拿出来以前，可以先从局部做起，从一个地区、一个行业做起，逐步推开。中央各部门要允许和鼓励他们进行这种试验。试验中间会出现各种矛盾，我们要及时发现和克服这些矛盾。这样我们才能进步得比较快。”重视政策实验可以避免损失，少走弯路。当前，落实党的十八届三中全会精神，深化各方面改革，同样要重视政策试验。2014年3月5日，习近平总书记在十二届全国人大二次会议上海代表团指出，要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法制环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。这就告诉我们，在推行一种新的政策措施之前，一定要先在某些地区、部门进行试验，以取得具体经验，为有效贯彻落实政策做充分准备。

　 （三）进行实践检验

　　早在1948年2月27日，毛泽东同志就指出：“人们的实践，特别是革命政党和革命群众的实践，没有不同这种或那种政策相联系的。因此，在每一行动之前，必须向党员和群众说明我们按情况规定的政策。否则，党员和群众就会脱离我们政策的领导而盲目行动，执行错误的政策。”刘少奇同志也指出：“执行政策就是实践，在实践中间调查研究，在实践中间认识客观世界，在实践中间发现新的问题，制定新的政策，所以，重要的问题在于执行，在于实践。”习近平总书记指出，我们要坚持党的群众路线，坚持人民主体地位，时刻把群众安危冷暖放在心上，及时准确了解群众所思、所盼、所忧、所急，把群众工作做实、做深、做细、做透。要正确处理最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益关系，切实把人民利益维护好、实现好、发展好。要认真贯彻落实中央各项惠民政策，把好事办好、实事办实，让群众时刻感受到党和政府的关怀。凡是经过贯彻执行，促进了社会进步和生产力的发展，并得到群众拥护的政策，就是正确的政策，否则就是错误的政策。通过实践，不仅可以检验政策，还可以不断充实和完善政策，若在执行中发现问题和不足，则需予以修正和弥补，促进政策质量的提高，以期政策问题的最终解决。正是从这个意义上说，实践是检验政策正确与否的唯一途径。  

　　（四）搞好队伍建设

　　西方学者利普斯基认为，基层官员没有权力制定任何政策，但却经常迫于民众需求，作出许多影响民众权益的决定。当前，部分党员干部不认真学习研究党的方针政策，缺乏学习理论、研究政策的热情和兴趣，工作凭习惯、靠经验或凭个人好恶发号施令，搞“政策截留”、“政策封锁”等行为，影响党的路线方针政策落地生根，造成干群关系紧张，屡屡发生在各地的野蛮拆迁等侵犯群众利益的事件发生，或多或少都有部分领导干部或明或暗的参与。毛泽东同志早就指出，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。因此，有计划地培养大批的新干部，就是我们的战斗任务。”在全面深化改革的背景下，党承担的任务更为繁重更为艰巨，群众对党员干部的期待与要求更高。干部队伍建设，不仅关系着党的形象，更关系着改革能否按照既定时间表与路线图顺利推进，关系着两个百年奋斗目标能否顺利实现。