李金鑫：关于我省城市综合管理执法体系改革的几点建议

中央城市工作会议近期在北京已经召开，城市管理综合执法体制改革有一次引起社会热议，结合我省实际，应当建立起符合我省的城市管理综合执法体制机制，对此提出以下建议
一、推进我省城市管理综合执法体制改革的客观环境
对于所谓城市管理综合行政执法，是指在城市管理领域，根据和依照《行政处罚法》的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由城市管理综合行政执法机关统一行使的行政处罚权。但是在实践中，由于行政处罚权作为一种制裁手段，不能独立于其他执法手段而单独存在，因此，综合行政执法机关除了行使行政处罚权之外，通常还会具备相关的行政强制权、行政调查权等。尤其是《行政强制法》颁布实施后，根据《行政强制法》第17条第2款规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施，因而城市管理综合行政执法机关已经被明确赋予了行政强制权。然而城管综合执法是相对集中行政处罚权的产物，虽然行政处罚的职能和责任发生了横向转移，但并没有导致原有管理机关的人员、编制、经费和其他职能的转移。综合执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的，但管理职责和义务又是无限的。城市管理综合执法局通常不是独立的政府职能部门，虽然有部分执法人员，但负责多个领域若干项管理职能，面临的问题极其琐碎而复杂，是常常站在风口浪尖的一线执法。由于缺少必要的强制手段和执法装备，城管执法人员既没有人身安全保障，也缺乏执法权威，出现暴力抗法事件也在意料之中。由于城市问题日益增多，矛盾更加复杂，执法者与被管理者之间发生的激烈冲突屡见报端，其中也不乏“砸摊子”、“抢车子”等粗暴野蛮执法的典型。社会舆论往往同情弱者，对城管执法行为无情指责，各种争执最终演变为“最弱势群体”与“最委屈执法者”之间的是非恩怨。
党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。党的十八届四中、五中全会在相关公报和《决定》中，进一步为城市综合管理与执法工作进行了部署，也为我省下一步在此领域的改革指明了方向。
二、当前我省城市综合管理与执法体系中存在的较为普遍问题：
(一)城市管理中相关专门性法律缺失导致无法可依
城市管理中相关专门性法律缺失导致无法可依不仅针对我省，更是一个全国性问题。由于法律只能由国家制定，即便省级地方人大只能根据国家相关法律制定相关性地方法规。而目前，我国正处于高速城市化过程中，城市管理难度加大，城管综合行政执法领域在国家层面仍然缺少专门性立法。一方面，城管综合行政执法一个直接的法律依据是《行政处罚法》第16条和《行政强制法》第17条第2款的规定，但这两个条款只是授权性条款，城管综合行政执法的依据仍然是各单行法律法规，规定分散、条目众多，直接影响城管机关的职能定位;另外一个依据是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则可以设立必要的工 作部门，但这个条款仅仅从法理角度明确了综合行政执法机关的主体地位，而在实践中，除直辖市外，城管综合执法部门通常以地市为单位设立，而根据立法法以往规定，除少数国务院批准的较大的市与副省级城市外，地市一级无权制定地方法规，导致直接赋予综合行政执法机关执法主体资格的是一些行政规范性文件。因此，综合行政执法机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑，究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政执法方面的专门立法且地市曾长期缺失地方立法权。第二，目前的《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性较强，对执法程序的严格程度较高，但保障行政执法实效性的手段过少，程序复杂、时间较长，导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性，无法对违法行为进行及时查处，不仅影响了执法效率，而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例，查处违建时的情况都非常复杂，甚至经常会发生矛盾乃至冲突，这也是城管执法过程中最容易引起争议的部分。
(二)全国各地城市管理综合行政执法体制差异较大，我省也不例外
目前，我省内各城市的城管综合行政执法机关的机构设置是以属地管理为主，但仍然五花八门、差异较大。但概括起来，基本上都是由各县区各自负责，即便设有地级市级机关，地市机关与县区机关职能界定也存在不清，市级机关与其他职能部门相比，对县区机关的职能指导也相对有限，这就导致了问题的产生。第一是各县区分割管理执法，导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导，各县区的城管执法工作发展也参差不齐;第二，城管执法组织的人财物的相关权力都由县区政府掌握，而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备，在财政上缺乏足够的支持，在业务领导上也缺乏专业执法素养，导致城管执法组织的执法能力有限，执法队伍缺乏足够的专业性。第三，城管执法组织的执法独立性难以保障，角色定位在现实中发生扭曲。城管尽管作为综合管理执法部门，但其并非“万能部门”“全能部门”。在实际中，城管部门则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作，来自县区和基层政府及街道办事处的各种任务，使其执法范围不断扩大，堪比城市管理的万金油。
(三)城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理
当下，我省各地市基本上均建立了城市综合管理执法机关，但存在城市管理综合执法机关和其他机关之间的执法权限配置不合理这一问题，这主要表现在：首先，执法职责划转不规范。在一些地方，对于如何划分城管综合执法机关与职能部门的职责，并未经过严格论证，带有较大的随意性，部分政府职能部门往往将那些费力大、获利小的棘手管理事项，当作包袱甩给城管综合执法机关，并以政府文件形式下发。有的基层政府甚至将将黑网吧治理、清理无照经营、计划生育等有明确职能部门负责的事项都划转给城管综合执法机构。第二，城管综合执法机关的执法事项过多。在我省大部分城管综合执法范围均涵盖14类城市管理领域，有的甚至涉及几百项具体事由； 而且随着时间的推移，城管的职能不断增加。管理的内容越庞杂，加之执法人员少，执法范围大，执法任务重导致城管执法人员常常感到力不从心。第三，管理职能与执法职能划分发生错位。实行综合执法要求将有关部门的监督处罚职能剥离出来交给综合执法机构，部分职能部门则混淆管理和执法的性质，将管理职能卸载转移到执法层，以执法解决管理问题，造成管理弱化，既增加了工作层次和过程，也肢解了管理职能，降低了效率；同时，也影响了城市管理执法机关的职能发挥。
(四)城市管理综合行政执法机关与其他政府职能机关之间的联动协作体系有待加强
尽管我省各地市和县区城管综合执法范围已经大体上划定，但是在许多领域，仍与其他职能机关存在着职能相互交叉、范围划定不清的现象。第一，部分领域虽然采取了综合执法，但相关部门的执法职能和队伍仍然存在，部分职能部门将行政执法权划转给综合执法机构，但却未将有关执法力量和技术支持(技术人员、机构、设备等)进行划拨转移，继而形成新的职责交叉和多头执法。例如我省各地市在环境保护方面中的商业噪音、生活噪音、施工噪音等噪音污染案件的查处权集中到城管，但环保部门本身具有独立的执法队伍与法定权力，导致部分违法行为管辖权归属难以划定。第二，城管综合执法机关行使的是从有关部门分离出来的执法职能，许多执法活动与事项无法独自处置，需得到相关部门的支持配合；在日常行政执法中，综合执法部门请求有关政府职能部门的配合是常态，但城市管理综合执法机构的层级地位相对较低，在协调相关部门特别是某些重要部门时往往力不从心，最终影响了执法效能。
(五)从整体上我省行政执法队伍建设和整体素质有待进一步提高　　
按照法律和国务院的相关文件规定，城市管理综合行政执法人员必须是公务员或由地方统一招录的参公管理的事业编制人员，但各地实施中，由于编制名额有限，且编制的分配问题又牵涉到政府的整体统一筹划及各职能部门的利益，导致各地几乎都是公务员、事业编与大批协管员混岗，给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来了诸多难题。而且大规模的协管人员协助执法严重在整体上影响了执法的权威性与严肃性。城管执法人员数量整体上的不足使得其不得不为了应对大量的执法任务聘请大批协管人员协助执法。但协管人员没有经过执法培训，不具备相应执法资格，且在参与执法过程中不规范、不文明的现象多有发生。
三、针对我省实际的改革建议：
（一）建议省人大针对城市管理专门立法并推动各地市根据实际情况制定城市管理专门法规
立法是解决城管执法体制问题的根本手段和重要保障，更是在推进改革中坚持依法治省的重要体现。前不久《立法法》的修订和省人大的相关决定赋予我省设区市地方立法权，而地方政府身处城市管理工作一线，对城市管理的立法需求也最为迫切。因此，建议省人大根据我省实际，积极调研、听证，制定适合我省的地方性法规作为各地市制定各自城市管理相关法规的“上位法”，以此保证各地市城市管理立法质量，为各地市城市管理法规制定提供规范并指导各地市根据自身情况制定相应法规，从而为城市管理综合执法机关提供切实法律制度保障。
（二）设立省级城市管理职能部门，加强城市管理的业务指导与规划工作，避免城市管理的刚性矛盾
建议设立省级城市管理的专门性职能部门，一方面可以在宏观上提供整体的规划，城市管理者应摒弃“一刀切”的管理观念，变“堵”为“疏”，实行分类指导、分类管理。小商小贩与城市管理更不是有你无我、不可并存的矛盾。这就要求城市管理中政府要具有很强的包容性，不能一味地堵而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。另一方面,长期缺乏统一的上级职能部门指导使得城市管理工作在各地市各自为政,颇为混乱。大部门政府职能部门例如教育、卫生、文化等均实行属地管理，但在具体业务工作、标准上，均有省级职能部门进行监督协调和统一规范，而现在的城管综合执法机构，没有主管部门，缺乏业务指导，造成机构设置不规范、人员身份比较混乱。其职能都继受于其他部门，且缺乏法律保障，因此显得支离破碎、残缺不全。在我国政治体制和政府行政管理体制改革的框架下，理顺城管执法体制必须明确业务主管部门。所以，及早成立省级城市管理专门性职能部门，加强业务指导和行业监督，至关重要。
（三）改革完善城管执法方式，建立多层次综合执法体系
城市管理综合执法不能没有强制手段，但也不能只靠强制手段，而应该综合运用各种行之有效的执法方式。如运用说服教育、指导、奖励、政策引导、合同等方式，更应当积极依靠社区、社会团体、相关行业协会、街道组织及居民志愿者的支持，通过社会的广泛参与来构建多层次的城市管理综合执法体系，实现执法目的和效果的最佳，建立起城市管理向上述单位机构定期通报机制，加强城市管理过程中大数据库的建设，强化“云计算”等现代科技思维在城市管理的应用。此外，还应充分发挥部门之间的联动作用，建立起职能部门之间协调配合的良性运行和监管机制，加强源头管控和职能部门之间的联动，提高执法效能。各部门之间也要强化信息资源的共享，做到出现相关问题及时快速联动反应，形成良性互动，强化对城市管理工作的整体治理和研判能力。
（四）强化对城市管理综合执法机关和人员的监督，构建全方位监督考评体系
城市管理在以往过程中，执法不规范等问题往往引来社会和舆论的争议，更会带来不可估量的整体负面形象影响。所以必须通过有效的执法监督，使每个担负执法责任的机构或者工作人员都能够意识到，行使权力的同时也是履行责任过程，就要承担相应的法律责任。行政执法体制改革必须完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制，防范利益驱动型执法，有效防止执法中的不作为、慢作为和乱作为，做到严格规范公正文明执法。加强社会监督，通过新媒体（例如针对网上舆情开通微博微信等）、司法监督、人大政协的监督强化自身建设；积极从行业协会、社会团体和群众中邀请义务监督员，对日常行为进行监督批评，对涉及城市管理中的重大问题要积极征求群众意见，及时召开听证会等确保城市管理工作广听民意接受监督。同时，要加强城管执法人员的教育培训和日常管理，将其纳入执法人员年季度考评中，充分发挥考评机制的激励奖惩作用，进一步健全执法人员相关行政执法资质的审核，提高城管执法人员的综合素质。不论是政府相关主管部门、宣传部门还是一线城管执法部门，应当积极主动回应社会关切，积极宣传推广城管执法中的正面形象，积极树立典型案例，积极努力改善社会舆论环境。
总之，城市管理综合执法体制改革需要不断探索实践，在中央指导下，我省根据我省实践先行先试，积极探索，就一定可以探索出一条符合山东实际的城市管理综合执法体制，就一定可以更好的强化城市管理与服务，为实现依法治省，推动经济文化强省作出贡献。