为全面建成小康社会提供良好法治环境

　　文/李林

　　未来五年，是中国实现“两个百年”奋斗目标中第一个奋斗目标的重要时期，是实施“十三五”规划、全面建成小康社会的决战决胜时期，是全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党取得显著成效的关键时期。

　　未来五年，中国法治建设将从形成法律体系转向建设法治体系，从建设法律大国转向建设法治强国，从以立法为中心转向以宪法法律实施为重点，从经济GDP转向法治GDP。

　　在这期间，全面推进依法治国面临双重使命：一方面，必须加快建设社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，顺利完成党的十八届三中、四中和五中全会提出的各项法制改革和法治建设任务，全面实现党的十八大提出的到2020年全面建成小康社会时法治建设的五大目标：依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障，国家各项工作法治化。

　　另一方面，必须更加重视发挥依法治国作为治国理政基本方略、法治作为治国理政基本方式的作用，更加重视运用法治思维和法治方式，引领、促进、规范中国经济、政治、社会、文化和生态文明建设顺利进行，切实保障全面小康社会如期建成，不断推进国家治理现代化。

　　未来五年，在推进依法治国、深化法制改革方面，应当进一步关注并着力解决六大关键问题。

　　贯彻落实党中央部署的各项任务

　　要扎实深入有效地贯彻落实十八大以来党中央关于全面依法治国和法治建设的各项任务。

　　党的十八大提出法治建设的五大目标；十八届三中全会提出的330多项改革任务中，大多数涉及法制改革；四中全会提出全面依法治国190多项任务，涉及法治建设的方方面面；五中全会明确要求必须“加快建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，加快建设法治经济和法治社会，把经济社会发展纳入法治轨道”。

　　所有这些内容，都对全面依法治国、加强法治建设、深化法制改革做出了系统全面、求真务实、可操作实施的顶层设计和战略部署。各个系统、部门和地方应当超越各自利益，站在党和国家工作大局，立足“四个全面”战略布局，按照中央的统一部署和要求，不折不扣、全力以赴、攻坚克难地完成中央法制改革和法治建设的各项任务，努力实现法治小康的建设目标。

　　处理好改革与法治的关系

　　如何与时俱进地处理好改革与法治的关系？应当协调推进深化改革与法治建设，在改革进程中建设法治，在法治轨道上推进改革。

　　全面依法治国要求，“重大改革要于法有据”，把发展改革决策同立法决策更好结合起来；立法不能回避矛盾和问题，要在矛盾的焦点上砍一刀；发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，通过立、改、废、释和授权等立法方式，把全面改革和经济社会发展纳入法治轨道，等等。

　　然而，由于法律具有统一性和协调性，但改革发展的不平衡性特征，使立法在有些方面难以统一和协调；法律具有明确性、规范性和可操作性，但改革发展的渐进性特征，使立法在整体上难以做到准确、规范和可操作；法律具有稳定性，但改革发展措施的探索性和试验性特征，使立法不得不经常修改甚至废止；立法具有相对的滞后性和保守性，而深化改革要求立法应当具有引领性和突破性，往往使立法难以适应快速变化的改革要求。

　　为此，在一些旧的法律法规需要修改完善，诸多新的法律法规没有产生出台的“法律过渡期”、“规范空白期”，立法机关应当进一步解放思想，用改革思维和快捷速度为深化改革提供法治引领和保障，创新立法方式，加快立法步伐，尽快扫清各项改革措施在地方、部门、行业和基层贯彻落实中遇到的法律和政策障碍。

　　与此同时，各级政府要积极探索、勇于作为、主动出击，积极争取人大的授权和立法引领，而不能推诿懈怠、消极等待。凡是承担法制改革任务的地方和部门，“都要知责明责、守责尽责，各就各位、各负其责。牵头部门对经办的改革举措要全程过问、全程负责、一抓到底。”

　　加快形成完备的法律规范体系

　　加快形成完备的法律规范体系，其关键点，一方面在于加快重点领域立法，坚持立、改、废、释和授权并举，通过立法充分体现和落实“五大发展”理念：

　　在推动创新发展方面，应当加快编纂民法典，制定环境保护税法、增值税法、资源税法、房地产税法、耕地占用税法等，修改土地管理法、专利法、著作权法等；

　　在推动协调发展方面，应当制定发展规划法、能源法、粮食法、农村土地承包法、反不正当竞争法等；

　　在推动绿色发展方面，应当制定土壤污染防治法，修改水污染防治法、循环经济促进法、森林法、草原法、矿产资源法等；

　　在推动开放发展方面，应当制定关税法、船舶吨税法、国际刑事司法协助法，修改中外合资经营企业法、中外合作经营企业法和外资企业法等；

　　在推动共享发展方面，应当制定基本医疗卫生法、中医药法、农村扶贫开发法，修改职业教育法、民办教育促进法等。

　　另一方面，应统筹推进民主科学立法，不断提高立法质量。深入推进科学立法、民主立法，统筹法律法规制定、修改、解释、废止以及授权、配套、清理、备案等工作；完善立法体制，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化；完善立法过程和立法程序，加强人大对立法工作的组织协调，健全立法起草、论证、协调、审议机制，加强立法的针对性，推进立法的精细化；努力提高立法质量，增强立法的精准度和有效性，为良法善治提供充分完备的法律前提。

　　加快建成法治政府

　　党的十八大提出全面建成小康社会时法治建设的五大任务，其中明确提出到2020年“法治政府基本建成”的总体目标。2015年12月27日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，明确了基本建成法治政府的时间表、路线图和任务书。

　　基本建成法治政府，核心有四：

　　其一，切实把转变政府职能持续推向深入，促进简政放权、放管结合、优化服务在重要领域和关键环节继续取得新进展，推行政府权力清单制度，推进各级政府机构、职能、权限、程序、责任法定化；

　　其二，在行政管理中坚守合法性底线，遵循“三个凡是”的原则：凡是能够通过社会自治、自律解决的问题，行政主体不得越俎代庖；凡是能够通过行政指导、行政合同、行政协商等非强制手段处理的事项，行政主体不得运用行政强制权力处理；凡是没有法律法规依据，行政机关不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定；

　　其三，对行政权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；

　　其四，深化行政执法体制改革，推行综合执法，坚持执法必严，切实做到“法立，有犯而必施；令出，唯行而不返”。

　　积极稳妥有序推进司法改革

　　目前，中国司法体制改革已经取得积极进展，群众认可度高、获得感强。但是，也应当注意司法改革实施推进过程中的一些现象和细节，以免因忽视细节而付出不必要的“学费”。

　　例如，对中央提出的100多项司法改革措施能否在调查研究和实践试点的基础上进行修改、调整、变更，也就是说能否“以改革的精神对待新一轮司法改革”。

　　再如，中央对司法改革在政策制度和人财物等方面给予了前所未有的大力支持，经过3～5年的努力各项司法改革任务完成时，中国的司法体制机制、司法公信力、司法公正性、司法廉洁度、人民群众对于司法的满意度等将是什么状况？应当对司法改革任务完成后的司法状况进行预测评估，对达成司法改革目标的标准进行量化分解和科学预测，对100多项司法改革措施之间的相互衔接、彼此匹配、整体协调状况进行精细化安排，对司法改革可能出现的短板和薄弱环节进行预判。

　　正因为如此，司法改革需要有组织有领导、积极稳妥、循序渐进地推进，需要法学法律界以高度负责任的科学态度和职业精神积极支持和主动参与司法改革的全过程，需要全社会和新闻界更多的理解、更多的宽容、更多的支持，需要大家形成最大共识和最强合力，共同稳妥促进司法改革顺利进行和圆满成功。

　　加强党对依法治国的领导

　　在这一方面，应该抓住哪些重点，补齐哪些短板？

　　首先，进一步加强全面依法治国的顶层设计。强化中央对法治建设的领导、协调、促进和监督，尽快建立健全中央层面统一领导全面依法治国、建设法治中国的领导体制，建立国家级法治建设的高端核心智库，研究制定与“两个百年”奋斗目标相匹配的法治中国建设的整体发展战略和中长期规划。

　　其次，更加重视提升“国家法治实力”。运用法治思维、法律武器和法治手段不战而屈人之兵，维护国家安全和国家核心利益，是现代国家和社会有效治理、依法解决国际矛盾冲突的最高境界，也是大国和平崛起的最高艺术。应当更加重视国家法治实力建设，努力提升国家的法治软实力、硬实力和巧实力，充分发挥中国现代法治文明的新功能。

　　再次，进一步深入推进地方和区域法治建设。中国法治建设的一个重要特点，是顶层设计与地方、区域等具体实践相结合，自上而下发动与自下而上实施相结合。目前全国各个地方高度重视法治建设，努力推进依法治国举措在本地方和本区域的实践。应当在维护国家法治统一的前提下，更加重视和积极引导“地方和区域法治建设”，充分调动各个地方和区域推进法治建设的积极性，努力激发地方、部门和行业推进法治建设的内在活力，把全面依法治国战略部署变成地方、区域和基层的自觉行动。

　　第四，尽快制定实施“国家法治指数”。党的十八届三中、四中全会提出，要建立科学的法治建设指标体系和考核标准，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。国家法治指数，不仅是考核评价领导班子和领导干部的重要尺度，也是具体落实全面依法治国各项战略部署的举措，还是推进国家治理现代化的重要抓手。应当尽快推出和实施国家法治指数，用以评价考核领导干部和各国家机关依法办事的实际状况。

　　第五，通过法治引领和保障社会公平正义实现。实现社会公平正义，是我们党、国家和人民的共同愿望。应当将事关人民群众公平正义的利益需求，尽可能纳入法律调整范围，转化为法律意义上的公平正义，使其具有明确性、规范性、统一性和可操作性；把社会上关于公平正义的不同认知及其诉求尽可能纳入法治轨道，通过法治方式、法治途径和法治程序保障和实现公平正义。

　　最后，应当进一步推进公民宪法基本权利的法律化；不断完善人权保障机制，充分发挥司法在人权保障，特别是人身安全、人格尊严和财产保障等方面的作用；不断完善社会保障的立法和执法体系，从人权保障体系上着力解决上学难、看病难、住房难、养老难、两极分化、贫富不均等老大难问题，着力保障群众基本生活，保护弱势群体的权利。□（作者为中国社科院学部委员、法学所所长）