一、城市管理中的政府和社会组织

　　（一）相关概念

　　1.社会组织

　　“社会组织”有广义和狭义两种意义上的区分。广义的社会组织指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。

　　狭义的社会组织指为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院、社会团体和个人媒体群等。它只是指人类的组织形式中的一部分，是人们为了特定目的而组建的稳定的合作形式。

　　本研究是狭义上的“社会组织”。

　　2.城市管理

　　“城市管理”有广义和狭义之分。广义的城市管理是指对城市一切活动的管理，涵盖自然、社会、文化、科技、卫生等诸多方面；狭义的城市管理一般指城市管理部门对城市进行的相关管理活动，包括其针对城市规划、环境清洁以及市容市貌建设中存在的私搭乱建、占道经营等现象所采取的系统措施。[]

　　本研究是狭义上的“城市管理”。

　　（二）政府与社会组织在城市管理中的地位

　　1.政府在城市管理中的地位

　　古典政治学家认为，“政府是社会性的，政府是源于人民的公益，其本质是人们通过的一定的契约建立公共组织来管理社会，政府是以保护私有财产为目的的”。但现代经济学的公共选择理论提出了“经济人”假设，“政府的基本属性之一是最大化地追求自己的利益”。公共选择理论的代表人物布坎南认为，“在公共决策或集体决策中，实际并不存在根据公共利益而选择的过程，只存在各种特殊利益之间的缔约过程”。[2]城市政府在城市管理中的作用地位是首要的。

　　2.社会组织在城市管理中的地位

　　人类社会存在着各钟社会组织，不同组织之间千差万别，但是一般都具有以下几个基本属性：非营利性、独立性、社会性、志愿性。

　　（三）政府与社会组织合作与互动的重要意义

　　政府和社会组织有着紧密的关系，牵一发而动全身。

　　（1）内生依附关系

　　内生依附关系指政府部门主导成立自己管辖下的社会组织，并通过为其提供正常运转所需的各种资源而建立的依附与被依附的关系。

　　（2）工具性互惠关系

　　工具性互惠关系指社会组织基于专业能力或其他方面的相对优势，政府基于掌握大量社会资源的优势，双方从各自需要出发建立的一种基于“工具性”的交换关系。

　　（3）竞争关系

　　在宏观层面上，社会组织对有关政策进行批评，客观上对政府形成一定程度的压力；在微观层面上，但是因为部分官办社会组织也承担一些具体的服务，所以民间社会组织就可能与之发生冲突。

　　（4）疏离关系

　　在我国，处于此类关系中的社会组织一般是指那些从事非营利事务，但因未能在民政注册而采取工商注册的社会组织。

　　（5）抑制关系

　　主要指社会组织因为不同原因而受到政府在各方面的限制的情况。比如那些有政治背景和政治诉求的组织、在境外注册、在国内从事不法活动的“离岸”组织、缺乏资质且没经任何注册的草根组织。

　　二、政府与社会组织合作与互动中出现的问题及原因

　　（一）政府与社会组织合作与互动中出现的问题

　　1.政府管理城市过程中出现的问题

　　（1）城市管理的相关法律法规不完善，依法执法尚未落实；

　　（2）城市管理的监督考核机制缺乏，多方监督尚未形成；

　　（3）城市管理理念的宣传力度不够，民众参与形式较为单一；

　　（4）执法人员的自身素质参差不齐，执法队伍不健全；

　　（5）城市管理各部门之间协调不顺，配合力不足。

　　2.政府与社会组织合作出现的问题

　　（1）官办社会组织，政府基本上是以对下属单位的管理方式对其进行管理。在组织人力资源、项目或者活动资金来源方面，这些组织几乎完全依赖于政府。

　　（2）民间非企业单位，在组织成立及注册问题上遇到挫折。由于政府对个别社会组织可能存在偏见，使得政府与社会组织的合作不完全平等。

　　（3）严格的社会组织准入制度使得只有相对少量的社会组织能够获得民政注册，而更多的社会组织则选择工商注册，该类组织处于政府既有的监管范围之外。

　　（二）政府与社会组织合作出现问题的原因分析

　　1.社会组织自身发展的问题

　　我国社会组织的发展不平衡，缺乏自治，能力较弱。不明确的法律地位，不健全的财务管理体制，以及制度管理的问题等，导致这些组织混乱。

　　2.社会组织的注册登记制度造成政府对其认可度不高

　　社会组织登记注册由各级民政部门来管，而日常性事务由业务主管单位来管，形成双重管理体制。

　　3.社会组织深受政府和市场的影响

　　政府和社会组织之间在对社会的管理功能的边界问题很难加以明确。同时，社会组织作为组织中的一个成员，面对其自身生存的问题也要按照市场的规则来运作，导致它也受市场的影响。

　　4.我国现行的管理体制以及法律体系存在问题

　　从法律上讲，我国法律关于社会组织对政府监督制约的可操作性不强。业务主管部门是社会组织资源的供给者，对社会组织有着某种控制权。而登记机关成为社会领域的执法者，取代了原来业务主管部门的职能。

　　5.社会组织依然存在一些风险或是失败的可能性

　　学术界称之为社会组织失灵。社会组织也会受到利益的驱动，一旦其内部的成员无法经受住各种利益考验的时候，就会导致社会组织目标的难以实现。其次，我国社会组织的资金不足，社会组织也会面临失败的风险。

　　三、政府与社会组织合作的新方向

　　（一）政府和社会组织要建立政治互信

　　政府应转变观念，以自信、积极、欣喜心态应对，既认识到政府组织的作用在相当长一段历史时期内仍会存在，也承认社会组织的积极作用。而各类社会组织亦应有对自身的理性定位，不涉入政治活动，更不应从事危害国家安全的活动。

　　（二）政府要改革目前对社会组织的双重管理体制

　　在社会组织的管理体制问题上，政府应该很好地转变观念。由双重管理变为单纯由民政部门来管理，由全面管理到根据问题进行管理，从而为社会组织的自立和自治提供越来越大的空间。

　　（三）在法治框架下规定和调整双方关系与行为

　　通过完善法律法规，政府对社会组织一要做到依法保护，通过立法赋予社会组织独立的法律地位，并赋予社会组织遇到政府不当干预时的司法救济途径；二要做到依法规范，社会组织应根据法律要求完善内部治理制度和结构，提高自律能力；三要做到依法监管。

　　（四）政府要还权于民，从私人领域彻底退出

　　全能主义政府要向有限政府转变，把政府不该管、管不了也管不好的职能交给社会组织来承接，政府则通过公共政策、管理的标准、原则的制定和监督，完善对社会组织的法治管理，保证服务的质量。

　　结    论

　　社会组织与政府合作需要政府对社会组织的足够重视，政府权力对社会组织出让的同时也需要社会组织自身不断地发展和壮大，只有当它有足够的能力时才能更好地承接政府的职能。

　　面对社会利益分化、公民需求日益多元化的发展趋势，政府应该主动出击，积极应对，与社会组织一道努力，在法治的框架下建立起政府与社会组织的稳定政治互信和良性合作关系，以有效弥补市场失灵和政府失灵带来的治理缺失，防范志愿失灵的新出现，努力实现合作善治，向成熟的现代国家不断迈进！

　　参 考 文 献

　　[1]苑晓庆.和谐社会理念下城管执法制度研究[R].江苏:南京师范大学,2013.

　　[2]陈宪、徐中振：《体制转型与行业协会:上海培育和发展行业协会的研究报告》，上海大学出版社，1999年版，第4页。

　　[3]萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系.北京：中国人民大学出版社,2002

　　[4]萨拉蒙.公共服务中的伙伴——现代福利国家中政府与非营利组织的关系.北京：商务印书馆,2008

　　[5]2010年中国社会组织理论研究文集.北京：时事出版社,2011

    济南大学政法学院行政管理专业 杨京达