铁路改革应从头改到脚
2005-08-04 09:06:24 作者:蒋培宇 来源:SRC-201 |
铁路改革又再次进入公众视野。近期，铁道部宣布，铁路建设、运输、装备制造、多元化经营四大领域将向民营资本全面开放，同时，将从7个方面加大改革力度，支持非公经济参与铁路建设运营。
比较以前的“网运分离”和“主辅分离”改革，铁道部这次改革方案，涉及到产权问题，在中国铁路基建及运营史上尚属首次。
看上去很美，是这次改革的民间评价。尽管非国有资本可介入铁路产权，但有一个关键之处即铁路企业的经营管理模式仍没有被触及，铁道部依然可以直接支配铁路企业经营，铁路企业没有独立的经营权，外资进来之后将面临一系列问题，如不能行使自己的相应股份权利，无缘企业的经营发展，使投资利益无法得到保障，这也是铁路改革的特殊性所在。这方面其实早有先例，金（华）温（州）铁路是我国第一条中外合资铁路，但1997年6月通车后不久，外方就主动要求撤资，原因是收入清算体制不科学，各铁路运输企业的责权利划分不清晰，各种权利配属不尽合理。投资者正是看到了这种投资风险，那就是这次改革没有从根本上改变铁道部对铁路企业的管理模式，于是投资者才变成了改革的观望者。
有学者认为，我国铁路改革之所以一波三折，主要是因为缺少立法支持，使改革缺少良好的法制环境。这种观点忽视了铁道部在改革中的决定作用。在现有管理模式下，铁道部与各铁路局的关系，犹如头之于手脚，所以铁路改革也理应是一个系统工程，应从头改到脚。
实际上，前两次铁路改革的无疾而终也与我国铁路企业没有走出计划经济管理模式有重要关系。“网运分离”和“主辅分离”尽管做了有益的尝试，但改革的对象是铁道部下属铁路局的资产重组，重组后的铁路企业经营行为仍然由铁道部支配，如财务统一清算和路网集中调度两大职能。财务统一清算即各铁路局将所有的财务收入统一交由铁道部，然后再由铁道部返还，这样哪个铁路局是否赢利，很大程度上由铁道部说了算。更为重要的是，由于改革的主导方在铁道部，铁道部可以随时叫停，“网运分离”的流产便是明证，2003年初，全国14个铁路局全部组建了铁路客运公司，可仅仅3个月之后，各铁路客运公司便纷纷撤消，客运的职能又回归到铁路局，管理体制恢复到从前。
其实，铁道部的改革现已关系到整个铁路改革的全局，在新一轮铁路改革中，铁道部的改革应首当其冲或与铁路资产改革同步进行，铁道部应由政府职能部门和铁路企业的直接经营者重新定位为行业管理部门，割断与铁路企业的一些经济上和行政干预脐带，铁路企业的国有资产监督管理职能则分流给国资委。
铁道部的改革能走多远，将决定铁路改革的深度和广度，最终关系到铁路改革的成败。目前一些投资者还在观望铁道部改革的动向，因为他们知道，铁道部彻底改革后，铁路企业才会面对真正的市场，投资的风险才会降到最小。
此外，铁路融资需求迫切性、巨大的资金缺口和投资者观望状态的矛盾，也将促使铁路改革向纵深推进，届时铁路改革将无法回避“头部”手术问题。 |
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