银监会年内立"法"30部
2004-07-07 00:00:00 作者:记者 吴凡 来源: |
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| “监管主体变了，游戏规则当然也得变。”湖南银监局一位人士这样形容银监会制定和修改一系列监管规章的行动。
不过，对于规则的制定者来说，面对这样一个“变”字却难言轻松。今年，在银监会各机构中，政策法规部也许是最繁忙的一个部门。
根据银监会办公厅的安排，银监会将在年内清理和建设监管规章近30个，提请国务院修改《办法》和《条例》3个。这些工作大部分都由政策法规部牵头，少部分由办公厅、监察局等部门牵头，其他监管部门和各银监局予以配合。
所有规章的建设和修订被分解为6月底、9月底和年内三个阶段，其中17个在6月底前完成，6个在9月底前完成，7个在年内完成。
而这，亦仅仅是银监会浩大“立法”工程的一部分。
一位银监会政策法规部人士曾在系统内的《银行业监督管理法》培训讲座上透露，银监会整个规章体系大约需要3年才能建立起来，最快也要2年，而今年是任务最艰巨的一年。
银监会“立法年”
将2004年说成银监会的“立法年”，也许并不为过。
“万事开头难，银监会成立后首要任务之一就是制度建设。”江苏银监局一位官员说。在该官员看来，现在银监会制定和修改规章的密度确实很大，但它是银监会成立后必选的系列“规定动作”之一。
这个动作无疑是一项庞杂的系统工程：从银行的层面看，即将规范的监管内容包括银行业金融机构的市场准入与退出，以及针对这类机构的风险评价、预警和处置机制等各个环节。
从银监会的角度看，则是从内在的各级机构职能的定位、监管行为的规范，以及外在的与人民银行等部门的协调，来完成一个制度体系的再造。
来自基层银行监管部门的消息表明，实际上，银监会为修法所做的准备工作始于去年年末。
今年1月，一份关于清理现有监管法规的通知从银监会层层下发，抵达湖北某县银监组。监管员们被要求对现有的监管法规进行一番清理，并对哪些应当修改、怎么修改等提出意见和建议。
两个月后的3月3日，银监会办公厅下发通知，对全年的修法工作做出统一部署和安排。
其后不久，修法工作正式启动。不过，对于人力有限的银监会来说，要完全依靠自己的人员来完成所有的制定工作几乎是不可能的。
以主要的牵头部门政策法规部为例，它共有综合处、法律事务处、两个创新处以及四个调研处等8个处室，总共只有28人，要完成如此繁重的任务，必须借助其他部门及各地银监局的力量。
此时，一些省市银监局陆续接到通知，各自抽调1名人员到银监会，组成一个个四五人左右的起草小组，分别由银监会牵头部门的人员主持，共同起草规章。
无规可循的尴尬
有太多理由催促银监会迅速而漂亮地完成这个“规定动作”。
对于那些工作在基层的监管者们来说，首当其冲的理由是，希望早日摆脱旧有监管依据给他们带来的尴尬。
自去年4月银监会成立之后，银行业金融机构的监管主体就从原来的人民银行变成了银监会。但是，新生的银监会在行使监管职能时，仍然只能沿用人民银行时期制定的监管办法。
“每次我们给被监管的金融机构发送监管报告或法律文书等东西时，陈述的监管依据却是人民银行第几号文，使监管的权威性大打折扣，非常别扭。而且，实际的监管者与监管依据出处的不同导致监管主体不明，也容易给金融机构造成一些误会。”江西银监局一位人士无奈地说。
此外，银监会成立之后，“风险监管”等新词频频出现在监管高层的演讲和银监会的工作文件里，这些新的监管理念和职能，显然需要与其配套的具体规章予以细化。
湖南银监局一人士说：“在实际工作中，一些具体操作办法的空白使我们经常有法可依，无规可循。”在他看来，有些规章的制定已经算比较晚了，《银监法》出台后就应该开始。
让“立法”工作如此迫切的另一个重要背景是，今年7月1日，《行政许可法》将正式实施，而三大银行法———《银行业监督管理法》、修订后的《中国人民银行法》和《商业银行法》则已于2月1日起正式施行，原有的银行监管规章中，有不少地方都未与这些国家法律完全契合，必然要重新修订。
授权与协调
近30个规章制度中，关于银监会自身职能与行为规范的一组关键词是：授权与协调。
这组词的内涵是，通过在银监会内部的协调、与人民银行等外部部门的协调以及与国际监管机构的协调，完成对监管者的检查权、处罚权等职能的授权。
一位银监分局人士表示，现在，银监会各级派出机构的监管职责并不明晰，哪一级机构该做什么，有哪些权限，往往是比照以前人民银行各级分支行的职能去执行，既模糊又不统一。这需要具体的授权。
非但如此，在具体行使权力，如执行处罚权时，倘使涉及限制违规高管出境、禁止其财产转移、查询涉嫌金融违法人员的帐户等问题，银监会也往往无法单独执行，需要公安、海关、法院等部门的配合。按照计划，6月底以前，与上述部门协商制定的对银行业金融机构有关责任人的人身、财产采取限制措施权的实施办法将告完成。
而在这位银监分局人士看来，“更重要的是与人民银行的职能协调”———他颇为感慨地向记者讲述了一件发生在他身上的事情：
前段时间，他所在市的一家农村信用社打算申请开办承兑汇票业务。按照以前的习惯，他们直接找到了当地人民银行去审批。而实际上，根据三大银行法的规定，此类业务的审批事关银监会和人民银行两个部门，但具体的审批环节却没有任何制度或文件去规范。最后，这位监管科科长与当地人民银行有关人员协商决定，今后这类业务的准入交银监分局把关，技术环节如票样的设计和征订等，则由当地人民银行审批。
“立法”者显然也意识到了类似情况的存在。在本次制度设计中，仅涉及与人民银行之间协调问题的规定就有4个，分别是：由办公厅、政策法规部牵头，对照三大银行法有关规定，进一步明确银监会与人民银行间的监管职责分工；建立银监会同人民银行对银行业金融机构规则制定发布的协调机制；制定银监会与人民银行间对银行业金融机构有关业务现象检查的分工合作规定；建立银监会同人民银行和其他金融监管部门间的监管信息共享机制。
完善风险处置机制
在一些银监局人士看来，本次制度设计的另一个关键点在于：为银行业金融机构突发危机的风险处置和退出做准备。
譬如，6月底前将完成的3个“动作”是：银行业突发事件的发现、报告制度的制定；建立银行业风险处置预案，建立银监会与人民银行、财政部等部门间银行业突发危机事件处置的制度性安排；在几个部门确立的处置制度框架内，建立银监会派出机构与当地人民银行分支行间突发危机事件处置的沟通磋商机制。
由银监会实施的风险处置安排，与以前人民银行的方式有何不同？
一位银监局人士认为，最大的区别在于，过去人民银行集“救火员”和“最后贷款人”两个角色于一身，在缺乏专门处置屏障的情况下，往往直接祭出再贷款的终极方式来完成处置。这种方式实际上是用基础货币化解金融风险，在一定程度上消解了货币传导机制的有效性。
以1998年被关闭的海南发展银行为例，当该行出现支付危机时，人民银行立即向其提供了再贷款，总计达到40亿元，但仍未能力挽狂澜。最后只能匆匆关闭海发行，由中国工商银行对其进行托管。
现在，处置的第一步将变成由银监会这一专门的救助部门和当地政府出面，对出现危机的金融机构采取更为充分的救助措施。这给作为最后贷款人的人民银行设置了一个风险屏障，只有当救助失败、万不得已之时，人民银行才会发放再贷款。
与此同时，银监会还将提请对《金融机构撤销条例》（国务院令324号）、《非法金融机构和非法金融活动取缔办法》（国务院令247号）和《金融机构违法行为处罚办法》（国务院令260号）进行修改。
“制定和修改这些制度，完善银行业金融机构的退出机制可谓迫在眉睫，因为现在只进不退的现象不符合市场经济的要求，这种情况不会一直持续下去，总有一天会打破。”上述银监局人士说。
银监会年内“立法”规划概览
第一阶段：6月规划
◎修订银行业金融机构董事和高级管理人员任职资格管理办法
◎编制银监会现场检查工作规程
◎制定监管人员行为规范及其责任追究制度
◎制度银监会业务工作内部审计制度
◎制定监管对象和社会公众对银行监管工作的举报受理查处制度
◎制定银行业监管机构监管人员从事监管工作保密纪律规定
◎制定下发银监会监管职责及其工作规程的暂行规定
◎建立银监会内部部门间监管工作规程
◎制定银监会对银行业协会业务工作进行指导、协调和督促的具体办法
◎制定银监会与人民银行间对银行业金融机构有关业务现场检查的分工合作规定
◎制定银监会及其省级派出机构对银行业金融机构采取强制措施权的实施办法
◎商同公安、海关、法院等部门制定银监会对银行业金融机构有关责任人的人身、财产采取限制措施权的实施办法
◎制定银监会行使对涉嫌违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联人的帐户查询权、资金冻结权的实施办法
◎制定银行业突发事件的发现、报告制度
◎建立银行业金融机构风险处置预案，建立银监会与人民银行、财政部等部门间银行业突发危机事件处置制度性安排
◎制定银监会通报银行业金融机构风险的等级标识制度，并就当前地方性中小金融机构风险状况进行通报
◎制定银监会行政处罚办法和行政复议办法
第二阶段：9月规划
◎制定银监会立法工作规程
◎完善银行业金融机构风险评价考核办法
◎制定银监会对银行业金融机构电子计算机管理业务数据系统的监管办法
◎建立国际监管合作机制，制定实施跨境银行监管的工作制度
◎建立银监会同人民银行对银行业金融机构规则制定发布的协调机制
◎建立银监会同人民银行和其他金融监管部门间监管信息共享机制
第三阶段：年内规划
◎建立银行业监管统计指标及报表体系
◎明确银监会与人民银行间的监管职责分工
◎建立银行业各类金融机构风险预警体系◎在银监会与人民银行、财政部等部门间银行业突发危机事件处置制度框架内，建立银监会派出机构与当地人民银行分支行间银行业金融机构突发危机事件处置的沟通磋商机制
◎提请对《金融机构撤销条例》进行修改◎提请对《非法金融机构和非法金融活动取缔办法》进行修改
◎提请对《金融机构违法行为处罚办法》进行修改
其他规划
◎按照贯彻实施行政许可法工作安排的意见，制定银监会行使对银行业金融机构及其业务活动各类审批权的工作规程 |
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