法规"打架" 高速公路收费延期陷"两难困境"

　　大众网记者 马俊骥

　　日前，有媒体报道称山东交通部门宣布2015年底达到收费期限的15条（段）政府还贷高速公路将继续收费，“高速公路收费延期”这一话题再次引起热议。

　　一方面是“全国高速公路一年4000亿元的通行费去哪儿了”的追问，另一方面是政府有关部门大倒苦水、称“收费连还贷款利息都不够”的委屈。为何会出现如此大的反差？高速公路是不是地方政府的“印钞机”？收费期限到期是否就可以免费通行？“统贷统还”是不是“无限循环”？

　　大众网记者根据公众关心的热点问题，多方采访政府部门、经济专家、法律学者、业内人士和政府顾问，结合山东实际，从11个方面解读“高速公路延期收费”的有关问题。

　　一、何谓“政府还贷高速公路”？

　　收费高速分两种，山东是否延期还在论证

　　大众网记者从交通运输部新闻办公室了解到，改革开放后8年（1978至1985年），我国公路客运量增长了219%，货运量增长了531%，但由于政府财力严重不足，全国公路总里程仅增长了5.9%。为了破除“瓶颈”，1984年，国务院作出了“贷款修路、收费还贷”的决定。

　　根据资金来源和管理主体的不同，我国收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两种。1998年1月1日施行的公路法第21条规定，“国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资”。

　　政府还贷公路由政府交通主管部门为投资主体，资金来源为政府资本金、贷款或集资，收费用途为偿还贷款或集资本息。

　　经营性公路则由国内外经济组织为投资主体，资金来源以自有资金和贷款为主，收费用途为收回投资并取得合理回报。

　　2004年11月1日施行的收费公路管理条例第14条规定，政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。

　　经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　根据上述规定，兴起于上世纪90年代的收费高速公路，即将迎来收费到期的高峰。到2015年底，山东省境内收费期限达到或超过15年的政府还贷高速公路，总数将达到15条。

　　12月3日，山东省政府有关部门接受大众网记者采访时说，这15条（段）即将达到收费期限的政府还贷高速公路今后是否能延期继续收费仍在论证中，目前尚无明确结论。

　　二、山东修路贷款是否还完？

　　15条到期高速13条还不完，去年“欠账”138亿

　　12月3日，大众网记者从山东省交通运输厅、省新闻办等部门召开的说明会上了解到，截至2013年底，山东全省高速公路通车总里程达4994公里，其中政府还贷高速公路3153公里，经营性高速公路1841公里。

　　全省政府还贷高速公路累计建设投资1079.25亿元，银行贷款807.25亿元；累计收取车辆通行费714.18亿元，其中归还银行贷款本金218.12亿元，支付银行贷款利息248.35亿元。目前，全省政府还贷高速公路滚动累计银行贷款余额589.13亿元。

　　2013年度，全省政府还贷高速公路车辆通行费总收入103.92亿元，总支出242.71亿元，当年收支相抵为-138.79亿元。

　　2015年底前达到15年收费期限的15条政府还贷高速公路中，能还清银行贷款的项目只有2个，其他13个项目均不能按期偿还贷款。

　　山东省交通运输厅厅长张传亭介绍说，山东省政府还贷公路每公里每年收费350万元左右，根据车流量等因素的不同，这个数字上下浮动，“综合计算，每公里年均收费334万元左右，初步静态测算，仅收回建设初期投资需要18-24年。”

　　山东交通部门相关人士给大众网记者算了一笔更加“直白”的账，“现在每公里双向四车道高速公路的建设成本6000万-8000万元，按照6%的年贷款利率，有的路段年收费可能连还利息都不够。”这位人士说。

　　根据2013年的统计，全国收费公路每收取1元的通行费，就有0.86元被用于还贷款和利息支出，剩下的0.14元还要承担道路养护等成本。

　　三、山东“欠账”为何如此之多？

　　低收费标准15年没变，低价标准定价6年后才有了“收费期限”

　　既然有15年的限期，那么政府在建设运营收费高速公路之前没有进行过调查计算吗？为什么不采取相应措施来缩小收支差距呢？

　　对此，12月3日山东省交通运输厅、省新闻办召开的情况说明会上也给出了解释。

　　山东境内高速公路收费标准是1998年确定的，当时已经施行的公路法并没有明确规定政府还贷高速公路具体的收费期限，山东按照还完贷款即停止收费的原则，设定了较低的收费标准。

　　山东省交通运输厅厅长张传亭介绍说，山东的收费标准比全国平均水平低11.1%，比东部平均水平低13%，是收费标准最高省份的2/3。由于高速公路分段多年累计滚动投资的特殊属性，有的项目最终需要偿还的本金和利息接近1：1，“借了75亿，最终要还140亿”。

　　2004年11月1日，收费公路管理条例施行，对收费期限进行了限制，并在第59条规定，“本条例施行前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范。”

　　2011年，国家交通运输部、发改委、财政部等五部委下发《关于开展收费公路专项清理工作的通知》，重申了收费期限问题，同时规定：“实行统贷统还的政府还贷收费公路，其收费年限按照偿还完贷款即停止收费的原则执行”，“对因特殊情况难以按期调整的，由省级人民政府提出明确处理意见和时限要求，报交通运输部会同有关部门研究”。

　　要想在收费期限内还完贷款，最直接有效的方式是提高收费标准，但是山东保持收费标准15年不变，最终导致“欠账”。

　　“近年来公路建设成本快速上涨，而收费标准多年来没有同步调整，由此形成‘剪刀差’效应。”交通运输部科学研究院交通财政与金融研究所所长胡方俊说，经过多年实地调研发现，包括山东在内的全国不少地方，政府还贷高速公路想在15年内还清贷款，确实很难实现。

　　四、山东高速是否存在“暴利”？

　　收费能力强的高速在企业手中，每公里每年比政府还贷公路多收超100万

　　近日，有报道称，广州一家路桥公司一般员工月收入在8000元到1万元，而一个路段的项目负责人一年收入可达30万元，高速“暴利”成为公众普遍印象。大众网记者在采访中了解到，很多人混淆了政府还贷公路和经营性公路两种概念。去年，山东高速股份有限公司的经营性公路每公里年收费额比山东省政府还贷公路多近200万元。根据交通运输部新闻办公室的数据，高速公路上市公司也不像想象中那么“暴利”。

　　“不同高速公路路段车流量差异较大，相应的收费效益也有很大差别。”山东省交通运输厅厅长张传亭介绍说，收费标准相同，车流量直接影响效益，效益好的路段主要集中在干线公路，且多为经营性高速公路，而绝大部分政府还贷公路收费能力比较差。

　　根据山东省交通厅公布的数据，2012年，山东政府还贷公路平均每公里年收费额为319.95万元，经营性公路为439.18万元，两者相差约120万元。

　　大众网记者查询《山东高速股份有限公司2013年年度报告》发现，该公司主要经营管理的收费公路及桥梁包括济青高速、济莱高速、潍莱高速、济南黄河大桥、滨州黄河大桥等“九路四桥”，总里程约1060公里，2013年营业收入为55.11亿元，粗略计算，平均每公里年收入约520万元，而2013年全省政府还贷高速公路每公里年收入约330万元，每一公里每年就有约190万元的收入差距。

　　“公路法鼓励经济组织对公路建设进行投资并获取合理回报，企业如此大手笔、长时间的投资自然是要逐利的。”山东省交通运输厅相关负责人介绍说，很多高速企业是多产业经营的上市公司，“经营管理主体不同，经营性公路的收入不能代表政府还贷公路的收入，上市公司的员工收入也不能代表所有从业人员的收入。”

　　大众网记者在采访中了解到，山东省政府还贷高速公路均由不以营利为目的的法人组织管理，一线收费员多是“聘任制”，月平均收入在2000元左右，工龄较长的事业编收费站管理人员的月薪则在4000元左右。

　　大众网记者从交通运输部新闻办公室了解到，真正反映企业盈利情况的指标是“净资产收益率”（净利润与净资产之比，通常是衡量企业盈利能力强弱的核心指标，它反映1元股东权益可以获得多少投资回报）。有数据显示，2010年，我国A股市场1600余家上市公司中，共有高速公路公司19家。2010年整个A股市场平均“净资产收益率”为11.7%，而高速公路上市公司为10.55%。

　　有投资专家指出，高速公路行业属于重资产行业，初始投入高，并在账面上形成巨额固定资产、无形资产等长期资产，在运营期内通过折旧摊销等计入成本；由于运营期长，每年通过折旧摊销计入成本的金额不高，因此，销售毛利率较高，但相较于其总投资，资产的回报率可能不高。

　　五、纳了税为何还要收费？

　　专项税收专款专用，不用于政府还贷高速公路

　　有的公众质疑，公众既然纳了税，为何还要收取通行费？

　　对此，山东省交通运输厅解释称，政府还贷高速公路的还本付息和养护资金主要靠收取通行费解决。

　　《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》规定，自2009年1月1日起取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、水路运输管理费、公路客货运附加费与水运客货运附加费等，改为征收成品油消费税。

　　此项改革不涉及高速公路通行费征收问题。根据改革方案确定的“四不变”原则（即费税属性不变、地方事权不变、使用范围不变、预算程序不变），成品油消费税交通专项转移支付资金主要用于普通国省道养护、农村公路建设养护等。

　　山东省交通运输厅厅长张传亭介绍说，近几年全省普通国省道改造养护资金每年约需120亿元，而成品油消费税、车辆购置税等交通专项转移支付资金仅能安排80亿元左右，本身就有缺口，而且源于专项税收的资金，政策不允许也不可能用于政府还贷高速公路的还本付息和养护管理。

　　六、既然亏损为何“修路上瘾”？

　　越穷越得修，政府“兜底”不能只算经济账

　　除了现在每公里近1亿元的建设成本，高速公路投入使用后还需要持续不断的小修保养和周期性的中修、大修工程。初步估算，全省政府还贷高速公路每年养护资金约需16亿元，这些资金全部来自收费公路的通行费收入。

　　12月5日，《山东省高速公路网中长期规划》发布，根据规划，到“十三五”末，全省高速公路通车里程约达7180公里。据初步静态测算，实施规划，全省高速公路建设需要资金3700亿元。

　　大众网记者了解到，下一步，山东省将对所有拟建高速公路项目争取全部推向市场，以公开竞争方式选择投资者。对确因区位影响和经济效益等原因，不能通过市场竞争方式引进投资者的高速公路项目，政府将履行“兜底”职能，纳入统贷统还范围，以政府还贷高速公路性质建设完善。

　　山东省交通部门一位负责人介绍说，引进不了投资者的项目，往往意味着肯定亏损，没有企业愿意进入，政府“兜底”无异于“兜底亏损”，会让欠账越来越多。在菏泽、德州、临沂、聊城的部分地区，修建高速公路在很长一段时间内无法收回成本，在一定时期内肯定会亏损的。

　　既然会亏损，那为什么还要修呢？“经济落后地区的发展也需要公平，高速公路的修建能给当地经济注入强大活力，更好带动经济发展。”该负责人说，因为落后要发展所以必须修路，修了路却没有足够的车流量而亏损。

　　山东省宏观经济研究院经济研究所所长高福一认为，如今“要想富先修路”的观念已经深入人心，高速公路的修建和路网的完善已经成为一个地区乃至整个区域内快速发展的重要基础条件，更加重要的是，高速路网的完善也会产生重要的社会效益。

　　“比如说国防的需要、地区稳定的需要等等。”高福一说，“不能把某条或者某段高速公路脱离宏观背景单独看待，也不能只算经济账，如果仅考虑经济利益，那么可能很多偏远地区很长时间内通不上高速，更没办法发展。”

　　七、高速公路是不是公共产品？

　　专家认为属“准公共产品”，免费使用恐成富人“特供品”

　　大众网记者在采访中发现，有很多人认为高速公路属于公共产品，应该免费使用。12月5日下午，山东德义君达律师事务所合伙人孙守遐律师在接受大众网记者采访时说，高速公路不属于“纯公用产品”，而属于“准公用产品”，不应该免费使用。

　　“以高速公路为代表的这一类准公用产品具有排他性，往往通过付费才能使用。”孙守遐认为，政府修建的公路已经提供了免费的出行选择，“比如一些国道、省道，都有免费的出行方案”，但是为了满足更加快捷舒适的出行需求，人们选择高速公路出行，自然要交费。

　　山东省交通运输厅副厅长范正金介绍说，山东省公路总里程已超过25万公里，其中收费公路（含高速公路、部分国道等）仅有8000公里，仅占3%左右，能够提供免费的出行方案。

　　孙守遐认为，高速公路的使用者是有一定范围的，“简单来说，有车一族和一些有物流运输需求的企业或者单位是高速公路的主要使用者”，在法律界和经济界都有这样的观点，即如果高速公路免费，对不使用或者使用较少者是一种变相的“不公平”。

　　“一个人天天开车走高速，另一个人没车从来不走高速，如果高速免费，是不是成了政府给富人的‘特供品’？”对于这种提问，山东省政府相关人士对大众网记者说，国省道养护、农村公路建设养护等专项资金来自成品油消费税、车辆购置税等专项税收，也就意味着“有车一族”已经“买过单”，对于“无车族”相对来说是公平的，但是高速公路的收费与专项税收资金无关，如果免费使用，对于不使用或者使用高速公路较少者来说，存在变相的“不公平”之嫌。

　　天下没有免费的午餐，占用了社会公用资源，自然要交费，购置车辆交税、停车交费等等都是体现。该人士认为，政府要“抽肥补瘦、以丰补歉”，而不是将全社会的财富免费提供给小部分“富人”使用。

　　八、停止收费会怎样？

　　资金链断裂“无路可走”，价格杠杆失效失去意义

　　业内人士认为，高速公路停止收费并不像想象中那么美好，除了“公平”的因素，高速公路停止收费将导致资金链断裂，使得在用的高速公路无钱养护，在建的难以为继，还将使价格杠杆失效，导致拥堵，失去了高速公路存在的意义。

　　山东省交通运输厅副厅长范正金说，因为高速公路建设“分段分年限滚动累计投资”的特殊属性和“统贷统还”，如果停止收费，将会导致连锁反应，甚至使整个路网的建设和维护陷入困境。

　　如果停止收费，今后政府还贷高速公路建设将面临资金不足难以为继的情况。同时，按照法规规定，企业经营性高速公路收费期限届满后，须交回交通主管部门养护管理，如停止收费，一大批收费到期的高速公路管理养护将失去资金来源。

　　另外，如果完全停止收费，将会使价格杠杆的作用失效，如同节假日高速公路免费时段一样，大批车辆涌上高速公路，造成的拥堵使高速公路失去意义。

　　“我个人认为，即使贷款还完了，彻底停止收费也不太现实。”山东省宏观经济研究院经济研究所所长高福一说，高速公路完全停止收费不合理，应该保持合理低水平的收费，可以为运营养护筹集资金。“如果完全放开，会不会造成假期高速免费时堵车的情况？那么高速公路的意义怎么体现呢？这个也是需要考虑的问题。”高福一说。

　　九、何谓“统贷统还”？

　　“统贷统还”合法合规，如独立核算将无钱修路

　　有媒体报道称，山东省交通运输厅给出的“账本”显示：2013年政府还贷公路收费主要用于还贷和维修，但归还利息部分不仅是高速公路，还包括二级公路和农村公路债务利息。换言之，高速收费不仅还了自己的债，还替“兄弟道路”还了债，“东收西还”无限循环，这是因为山东实施了“统贷统还”的办法。

　　“统贷统还”这一办法，在收费公路管理条例第11条中明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门对本行政区域内的政府还贷公路，可以实行统一管理、统一贷款、统一还款。”

　　需要注意的是，根据条例，“统贷统还”这一办法适用于本行政区域内的政府还贷公路，并没有限制上述“东收西还”。

　　大众网记者从交通运输部新闻办公室了解到，“统贷统还”对应的是“独立核算”，即单一公路建设项目自收自支，实行独立核算。对比“独立核算”，“统贷统还”可以在一省范围内实施统一的收费标准；可以降低融资成本；可以合理控制建设速度，降低债务风险。

　　山东省交通运输厅副厅长范正金介绍说，如果不实施“统贷统还”，山东根本申请不到修路贷款的项目将比比皆是。

　　政府还贷公路建设，财政提供25%-30%的资本金，剩余部分需要依靠银行贷款，“有很多项目，收益能力很差，银行考察后根本不会批贷款，没钱怎么修路？不修路怎么发展？”范正金说，“统贷统还”将全省范围内的政府还贷公路“放进了一个盘子”，降低了融资难度和成本，“通过‘统贷统还’这个平台，从银行贷款也可以拿到比较低的利率。可以说，‘统贷统还’政策保障了我国高速公路网的基本形成。”

　　十、延期收费是否违法？

　　单方面延期属于违法，有律师认为到期应停止收费

　　对于高速公路收费期限的限制，是2004年施行的收费公路管理条例明确规定的。山东作为东部省份，政府还贷高速公路适用“最长不超过15年”。对于条例出台前在建的和已投入运行的收费公路，由国务院交通主管部门会同国务院发展改革部门和财政部门依照本条例规定的原则进行规范。

　　山东省交通运输厅副厅长范正金介绍说，即将到期的这15条（段）政府还贷高速公路均为2004年投入运行的，但是条例中提到的“规范”，至今没有出台。

　　2011年国家五部委下发的《关于开展收费公路专项清理工作的通知》中明确了“偿还完贷款即停止收费”的原则，但是在大众网记者的采访中，多名律师、法律界人士和法律学者都认为，单方面进行延期收费是违法的。

　　“公路法是法律，收费公路管理条例属于行政法规。”济南大学法学院副教授赵德铸博士告诉大众网记者，虽然通知对一些“特殊情况”进行了规定，但是走上司法渠道，通知不足以“对抗”法律和行政法规的力量。

　　从另外一个角度，山东德义君达律师事务所合伙人孙守遐律师认为，到期后政府应该停止收费，没有还清的贷款、后期的养护资金都由政府公共财政资金来解决；如果必须通过延期收费的办法来解决的话，就需要对现有政策法规进行修订完善，使延期收费有法可依。虽然条例对出台前在建的和已投入运行的收费公路另提了一个“规范”，但是“规范”也必须是在条例的原则之下的，“再说延期之后不就适用条例了吗？客观上收费已经满15年，那也是必须停止收费的。”

　　山东省政府相关人士认为，条例本身存在“打架”的情况，陷入了“两头违法”的境地，因为“统贷统还”是合法的，它造成一个结果，即贷款可能陷入“永远还不完”的境地，这与收费公路明确设置收费年限产生了“内部矛盾”。

　　十一、面对“两难”究竟该怎么办？

　　加快条例修订，“低标准、长期限”收费

　　山东省交通运输厅副厅长范正金介绍，政府还贷高速公路面临收费到期并不是山东独有的情况，到2014年底，全国将有2134公里政府还贷高速公路到期。

　　一方面是停止收费可能造成的“无路可走”，另一方面是延期收费可能存在的违法，政府还贷高速公路面临的“两难”境地，甚至是相关法规的“内部不合理”已经引起了越来越多的重视。

　　“15年年限是当年没有考虑各地实际的一刀切的界定，没有考虑到各地高速公路收费水平和收费还贷的不同情况，缺乏数据支撑和实践检验。” 交通运输部科学研究院交通财政与金融研究所所长胡方俊认为，高速公路延期收费现象屡现，其根本原因在于收费公路管理条例关于收费年限的设置和高速公路还本付息的实际情况相脱节。

　　“因为现行条例的滞后性，在去年8月份，交通运输部就发布过修订收费条例的征求意见稿，但到目前仍没有修订条文的出台。”山东省交通运输厅厅长张传亭告诉大众网记者，如果该条例短期内不能出台，也应该先制定有关法规解释，为高速公路收费管理提供依据。

　　“在收费公路管理条例修正案送审稿中提出了‘公路两个体系’，就是发展以普通公路为主的体现政府普遍服务的非收费公路和以高速公路为主的收费公路。”张传亭说，高速公路将实行“低标准、长期限”收费。

　　作为山东省政府专家库成员，除了加快条例修订，孙守遐律师还建议，可以通过政府加大财政投入、对政府还贷公路进行金融扶持和贴息以及发行公路债券让社会公众参与投资等方式解决政府贷款修路遇到的资金瓶颈问题。