惩治农村基层干部职务犯罪若干问题研究（二）
农村基层干部职务犯罪
查处的情况调查与思考
张 杰
[内容提要]1988年以来，检察机关查处农村基层干部职务犯罪大致经历了重点查处、停滞查处和恢复查处三个阶段。立法不明晰、查处难度大、思路和机制的偏差是造成查处农村基层干部职务犯罪出现较大的起伏和波动的主要原因。要构建包括公安、检察、纪检、监察、审计机关等部门在内的查处网络，特别要建立健全公安机关与检察机关的分工和协作机制，形成工作合力。要努力通过司法实践，推动农村基层干部职务犯罪立法的不断完善。
[关键词] 农村干部职务犯罪 调查分析 建议
我国是一个农业大国，全国村级组织有84万之多，农村基层干部队伍的数量非常庞大。在我国现阶段，农村基层干部拥有诸多与国家、集体和个人利益密切相关的重要职权，他们管理农村的公共事务（集体事务），同时，在一定范围内协助政府行使国家的管理职权（国家公务）。当前，村党支部和村委会成员利用职务上的便利所实施的职务犯罪十分严重，损害了国家、集体和群众的利益。如何依法惩治村干部的职务犯罪行为，最大限度的减少人民群众身边的干部腐败问题，直接关系到我国基层政权和农村社会的稳定，关系到我党的执政根基。本文通过对司法机关惩治农村基层干部职务犯罪的情况调查与分析，深入探讨了司法实践中存在的主体界限掌握不一致，管辖划分不清等问题，同时就如何更好地惩治农村基层干部职务犯罪提出立法和司法建议。
一、查处农村基层干部职务犯罪的情况调查
某东部沿海地级市辖12个县市区，人口850万，其中农业人口602万，共有行政村9471个。从十二年来该市检察机关查处农村基层干部职务犯罪的变化情况看，其过程大致经历了三个阶段:重点查处阶段、停滞查处阶段和恢复查处阶段。
1、重点查处阶段(1988年至1996年)。1988年1月通过并施行的《全国人民代表大会关于惩治贪污贿赂犯罪的补充规定》，将1979年刑法规定的“国家工作人员”扩大为“国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他从事公务的人员”，集体经济组织工作人员与国家工作人员等同对待。当时，基于农村基层组织被认为是我国最基层政权组织的惯性思维，农村基层干部被当然地视为国家工作人员，农村基层干部职务犯罪主体的范围相对宽泛，依据当时的刑事诉讼法，检察机关对这类职务犯罪拥有广泛的职能管辖权。以1992年至1996年这一阶段为例，这段时间，该市检察机关根据法律规定，共立案查处农村基层干部职务犯罪嫌疑人218人，人数占检察机关查处贪污贿赂等职务犯罪总数的14.5 %，其中重特大案件25件37人。
2、停滞查处阶段(1997年至2000年4月)。在这一阶段中，由于修订实施的刑法对农村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作过程中是否属于“其他依照法律从事公务的人员”的问题规定不明确，司法机关对农村基层组织人员利用职务之便非法占有公共财物、挪用公款或收受贿赂等行为如何定性存在争议，从而导致农村基层干部职务犯罪管辖不明、法律适用不一。由于立法及司法界限的不清晰，较大程度上影响了该市检察机关对此类犯罪的查处。全市在该时期对农村基层干部职务犯罪的查处的案件数量出现较大地下滑，共立案查处此类犯罪嫌疑人81人，人数只占全市检察机关查处贪污贿赂等职务犯罪总数的7.1%，有的基层检察院此类犯罪年立案数为零。据检察机关统计，公安机关移送提请批准逮捕的农村基层干部职务犯罪嫌疑人只有12人，说明这个时期公安机关查处的此类职务犯罪案件中很少有需要采取逮捕强制措施的重特大案件。据调查，公安机关查处的这些案件，有的案件立了又撤了，其他案件只作了取保候审或监视居住决定，检察机关起诉后法院均判处了缓刑或免刑。这段时间，对农村基层干部职务犯罪的查处出现严重的停滞状态。
3、恢复查处阶段(2000年4月至2005年4月)。由于农村基层干部是否属刑法第九十三条第二款“其他依照法律从事公务的人员”的问题争论不休，在司法实务中直接影响到职务犯罪案件在实体法上的定罪量刑和程序法上的管辖分工，造成基层农民群众告状无门，不利于矛盾的化解和社会的稳定。全国人大常委会鉴于农村基层干部职务犯罪的严重性和特殊性，在广泛征求意见的基础上，于2000年4月29日通过了《关于<中华人民共和国刑法》第九十三条第二款的解释》。这是多年来立法机关首次以立法解释的形式对刑法规范的含义进一步明确界限,可见这一问题的重要性。该立法解释规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户口、征兵工作；（7）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。这一立法解释，对解决农村基层组织人员职务犯罪的法律适用和确定公安、检察机关职能管辖的分工问题具有重要意义。由于该立法解释对农村基层组织人员职务犯罪的查处有了一个较为明晰的标准，据此，该市检察机关开始恢复了对农村职务犯罪的查处，该时期共立案查处了农村基层干部职务犯罪嫌疑人82人，占立案总人数的9.4 %，其中重特大案件9件11人。
二、影响农村基层干部职务犯罪案件查处工作的原因分析
通过对该市检察机关、公安机关十年来查处农村基层干部职务犯罪的情况进行分析，这项工作之所以出现较大的起伏和波动，出现偏差和不平衡，其原因主要有以下几点:
一是立法的不明晰对司法机关依法查处此类犯罪形成了无形障碍。
自从十一届三中全会以来，农村的改革在不断地深化，农村经济合作社、农村经济发展公司、农村股份制企业等各种新型的农村基层组织如雨后春笋般涌现。这此农村基层组织及其人员既掌管着农村的各项职权，又承担着管理农村各类资产的重大职责。他们在管理农村公共事务的同时，也协助乡镇人民政府从事一定的行政管理工作。这种情况导致农村基层组织人员的身份相当特殊，一方面他们不属于国家工作人员，不享有国家工作人员的身份和待遇；而另一方面，他们又代表人民政府行使着一定的国家职权，充当着人民政府和广大农民之间的桥梁。对其职务犯罪行为如何规治， 1997年修订刑法在这方面规定得极不明晰,关于九十三条第二款“其他依照法律从事公务的人员”的含义和范围，刑法理论界和司法界可谓聚讼纷纭，司法机关遇到具体案件往往无所适从。而2000年4月刑法第九十三条第二款的立法解释，尽管解决了一些重要问题，但关于第（7）项“协助人民政府从事的其他行政管理工作”的兜底性规定，使新的不明晰和新的争论又重新出现，从而造成了司法机关界限掌握不一致，管辖划分不清等问题。特别是在职能管辖方面，1997年1月1日刑诉法修改实施以前，农村基层干部职务犯罪案件由检察机关管辖，刑诉法修订后，检察机关的管辖范围调整为“国家工作人员的职务犯罪”，原来由检察机关管辖的部分农村基层干部职务犯罪案件改由公安机关管辖。工作中，对一些有争议的案件，往往是“公安机关不愿管，检察机关不好管，最后没有人来管”，刑事司法出现严重的缺位，影响了这类职务犯罪的统一正确查处。
二是农村基层组织人员职务行为的错综复杂增加了查处的难度。
在调查的过程中，笔者发现农村基层组织人员的职务行为非常复杂，容易导致办案人员根本无法判断出该职务行为是属于管理农村集体公共事务的职务，还是协助人民政府从事行政管理工作的职务。这种错综复杂性的根源在于农村基层组织人员主体身份的双重性。他们既可以是农村集体公共事务的管理者，又可以是人民政府行政管理工作的协助者。他们履行职务时，集体事务和国家公务常常混杂在一起，一旦这两种职务身份所指向的被管理对象出现混合，那么农村基层组织人员职务行为的错综复杂便在所难免。当涉及查处职务犯罪时，司法机关往往面临主体身份难以确定、涉嫌罪名难以明确的棘手问题，办案人员查处农村职务犯罪的难度也就无形地增加。而且，当前农村基层的情况十分复杂，村委会选举、宗族势力、诬告陷害、集体上访、村级财务等问题，办案组一旦介入案件，往往使办案人员纠缠其中，查处难度大，耗费大量的司法资源却难以成案，相关村民不满意，有的办案人员甚至成了不明真相的群众的控告举报对象。
三是确保大要案比例及确保案件起诉率的考核机制影响了查处此类犯罪的积极性。
面对发案数逐年上升和司法资源的严重不足，最高人民检察院反复下文指示，要求“对依法直接立案侦查的案件，要分类排队，集中力量查办大案要案，依法妥善处理小案。”各地检察机关据此逐步形成了确保大、要案比例的侦查机制。与此同时，为了保证案件查处的质量，加大查处贪污、贿赂等犯罪的社会效果，各地检察机关还在不同程度上规定反贪部门从立案之初就必须确保案件在侦查终结时能够提起公诉，要“立得住、诉得出、判得上”，这也相应地形成了确保起诉率的工作思路。上述内容同时也纳入到检察机关对反贪部门的年度考核机制当中。与查办其他案件相比，农村基层干部职务犯罪的主体均为农村基层组织人员，级别一般不高，根本达不到要案的标准。即使该类犯罪的社会危害涉及广大农村和农民，但由于检察机关管辖的罪名涉及的具体犯罪数额往往不大，所以也难以达到大案的标准。兼之，前面所述查处农村职务犯罪难度的增加又直接导致反贪部门在立案之初便面临能否成功起诉该类犯罪的高风险问题。确保大案要案率和起诉率的工作机制和年度考核机制，尽管有其内在的合理性，但这种机制也无形中削弱了检察机关反贪部门查办农村基层干部职务犯罪的积极性和主动性。
三、完善农村基层干部职务犯罪查处的几点建议
(一)调整思路、重新定位。
第一，强化反贪部门指挥中心的作用。作为查办农村干部职务犯罪主力军的检察机关反贪部门，在查处力量方面应定位在“取长补短、充实自我”之上。近几年来，市级检察机关的侦查指挥中心已经促使包括各基层检察院在内的两级检察院形成了一个较为严密的反贪侦查系统，对涉及复杂的农村干部职务犯罪案件要集中优势兵力重点突破，改变以往查处农村职务犯罪单兵作战的局面。第二，“打防结合、双管齐下、标本兼治”。检察机关在查处措施方面应以打击和预防作为手段，以标本兼治作为目的。在打击中教育广大农村基层干部和农民防范农村职务犯罪，在预防中发动广大基层组织人员和农民检举、揭发潜在的农村基层干部职务犯罪，以扩大打击的效果。第三，调整工作思路。检察机关在工作思路方面，应进一步提高对这类案件查处工作的重视程度。虽然农村基层干部职务犯罪主体级别不高、数额不大，但认真查处发生在老百姓身边的干部腐败问题，却是一项凝聚民心、维护稳定、促进发展的极其重要的基础性工作。因此，检察机关不应仅仅注重案件的级别高低、数额大小，而应从人民利益无小事的角度出发予以坚决查处。
（二）构建网络、优势互补。
一是构建信息共享平台。应当注意到的是，查处农村基层干部职务犯罪是一项社会系统工程，单靠检察和公安两家是不行的，要构建包括纪检、监察、审计、公安、检察机关等部门在内的查处网络，使各职能部门能够密切配合，充分合作。虽然现在农村基层干部从任职到离任的每一环节都有一定的制度加以约束，都有相应的部门予以监督，但各部门之间却缺乏有效的信息互通、共享，从而削弱了对农村基层干部监督效能的最大发挥。由于日前农村基层干部所涉嫌的职务犯罪被规定分属检察机关和公安机关管辖，所以也在客观要求我们必须构筑一个查处农村职务犯罪的信息共享平台。目前，可以通过计算机办公网络、文件资料交流等方式予以实现。二是建立 “一体化”办案联动机制。农村基层干部职务犯罪的主体，具有公务型主体和非公务型主体的双重性，既涉及公务类犯罪，又涉及非公务类犯罪，可能成为贪污罪、挪用公款罪、受贿罪以及职务侵占罪、挪用资金罪等职务犯罪的主体，因罪名的不同，分别由检察机关和公安机关管辖。应建立公、检两家从受理、初查、协同侦查到结案、反馈等“一体化”的办案机制，解决查处农村基层干部职务犯罪遇到的管辖分工和配合协作问题。由于农村基层干部既对自治组织进行自我管理，又经常代行部分行政管理职权，因此，对此类案件的侦查权限有时会出现交叉。立足于提高诉讼效率和有利于打击犯罪，通过确立次罪随主罪管辖原则、谁先受理谁先管辖的优先管辖原则等管辖原则，找准检察机关、公安机关职权的契合点，两机关分别主次派出警力相互配合，解决当前在查处农村基层干部职务犯罪管辖权的冲突和司法缺位问题，有效地形成查处农村基层干部职务犯罪的合力。
（三）积极调研、弥补空白。
尽管立法和司法机关对农村基层干部的职务犯罪的刑事立法和司法解释作了大量的细化工作，但由于法律的原则性和滞后性，现行法律条文往往不能很好的应对实际问题。当前，查处农村基层干部职务犯罪的立法空白依然存在。例如，在农村基层干部职务受贿罪的立法方面，法律只对农村基层干部涉嫌受贿罪进行了规定，但却没有对既非“其他依照法律从事公务人员”又非“公司、企业工作人员”的农村基层干部，利用职务便利索取或者收受贿赂的情形加以规定，这无疑成为了日前查处农村基层干部职务犯罪方面的一大漏洞。因为当前我国绝大多数的基层农村既非公司又非企业，对上述情形的农村基层干部，既不能认定受贿罪，也不能认定为公司、企业人员受贿罪，根据罪刑法定原则，只能认定无罪。我国是一个农业大国，农村基层干部是一个庞大的群体，对这种发生在人民群众身边的腐败行为若不加以惩处，会严重损害执政党在人民群众中的威信和地位，加剧农村的干群矛盾，往往会引发农村群众群体上访事件，势必会影响到我国基层政权和农村社会的稳定，直接动摇我党的执政根基。农村基层干部索取或者收受贿赂的行为，已经具有相当严重的社会危害性，理应受到刑罚的处罚。作为市、县级司法机关，虽然无权进行立法弥补，但也不能消极等待。基层司法机关处于查处农村基层干部职务犯罪的第一线，掌握第一手资料，应进行积极的调研，并及时将调研成果通过相关程序呈交立法机关予研究、解决，从而达到完善对农村基层干部职务犯罪查处的目的。为克服目前刑法关于职务受贿犯罪主体规定的局限性，我们建议将受贿罪改为“公务人员受贿罪”，同时增设“非公务人员受贿罪”，将公司、企业人员受贿罪吸收合并到“非公务人员受贿罪”这一罪名中，这样可以保证立法标准的统一，使所有的职务受贿行为都能得到刑罚的惩处。在立法技术上可在刑法第一百六十三条中增加一款作为第四款即：非国有事业单位、社会团体、村委会、居委会等组织中的工作人员有第一款、第二款行为的，依照“非公务人员受贿罪”定罪处罚。
【作者介绍】
张 杰 潍坊市人民检察院检察员 硕士
