2004年11月23日，群众在包头空难事故现场看家属祭祀。本报资料图片王申摄

    称空难赔偿新规标准不高，仍有缺陷； 有关代表将提交议案

    2005年全国人大会议期间，王英伟等22名全国人大代表联名建议，要求依法进行《国内航空运输承运人赔偿责任限额》的立法。今年2月28日，《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》出台，赔偿限额从7万元升至40万元。

    本报讯近日，中国民航总局发布《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，赔偿限额从7万升至40万。

    对此法律界人士称，新规定有重大进步，但仍然存有重大缺陷，离国际赔偿标准仍有差距。

    昨天，全国人大代表韩德云接受本报记者回访时表示，看到民航总局出台新规定，将赔偿限额从7万提高到40万，他感到非常高兴。这是一个很大的进步，说明有关部门重视了人民的利益。

    北京市律协航空法专业委员会秘书长张起淮律师认为，新规定仍然存有重大缺陷，离国际赔偿标准仍有差距。他说，从确定限额的依据来看，新规定依据预计的2005年城镇居民人均可支配收入确定赔偿标准，和航空公司依照国际标准制定服务收费标准形成了巨大反差，而且在概念上依然采取了“限额”的规定，而不是确定无限额的赔偿责任。当然，从法律法规制定权限上来说，民航总局新规定的出台尚无法改变我国在航空赔偿标准上采取国际国内双重标准的现状，尚需立法机关对《民用航空法》进一步修订时予以明确。

    张起淮还认为，新规定回避了社会各界广泛关注的航班延误赔偿问题。他说，航空企业对广大旅客权益的侵犯和对航空运输合同的恶意违反日益突出，急需在我国《民用航空法》中增加规定相应的内容，以确保旅客权益得到保护。为此，他建议针对新规定和《民用航空法》存在的诸多缺陷，尽快修订《民用航空法》。同时，他提出，民航法的修改，应该广泛征求全社会各界的意见，加强对消费者权益的最大保护。

    据张起淮透露，来自甘肃的全国人大代表孙洁将于今年两会期间，提交有关修改民航法的建议书，目前他正在协助孙洁代表起草“修改民用航空法立法建议书”。

·故事·

“官司输了，但我们赢得了胜利”

    “从我们决定打官司的第一天起，我们就预料到这场官司一定不会赢。但是我们坚持打下来，是要让社会关注1993年的7万元的限额赔偿太不公平了。”昨天下午，包头空难遇难者陈苏阳的遗孀桂亚宁女士在上海的办公室里和记者谈到民航总局新规时百感交集。

    “生命价值不能被滞后法规连累”

    2004年11月21日清晨8时20分，东方航空公司云南分公司包头飞往上海的MU5210航班起飞不到1分钟后发生空难，机上47名乘客、6名机组人员全部遇难。

    桂亚宁的丈夫就在这架飞机上，他刚过完56岁生日。

    空难发生1周后，东方航空公司公布赔偿办法，强调根据国家规定确定的最高赔偿7万元这个基数，最终确定每位罹难者的赔偿金额为21.1万元，包括桂亚宁在内的很多罹难者家属对此难以接受。

    “当时，东航方面和我们遇难者家属谈判，说他们空难理赔的惟一标准就是1993年制定的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，旅客伤亡赔偿最高限额是7万元。可是从1993年到2003年这十年期间，中国的GDP增加了4.35倍，居民平均工资增加4.33倍，民航业总收入增加近6倍。”桂亚宁说，“我当时想，几十条生命的价值不能被一部滞后的法规连累。”

    “输了官司也要引起各界关注”

    此后，她通过律师了解到，《民航法》第128条规定，国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。该法于1996年生效的，此后民航总局没有制定过赔偿责任限额，仍一直沿用1993年制定的国务院132号令至今。为此，她决定起诉民航总局立法不作为，“哪怕是输掉官司，我要让更多的人知道并关注这个赔偿标准是非常滞后和不合理的。”桂亚宁说。

    2005年3月4日，桂亚宁向北京市二中院提出诉讼，要求中国民航总局依法履行《民用航空法》第128条规定的立法义务，依法制定有关“国内航空运输承运人的赔偿之限额”规定。

    官司从3月到11月，经过一审、二审，最终被北京市高级法院裁定驳回起诉。

    “我们赢得了这场胜利”

    2006年2月28日，民航总局发布《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，将国内航班赔偿责任限额从7万元提高到40万元。“虽然我们官司被驳回了，但是我觉得我们赢得了这场胜利。”桂亚宁说，赔偿限额的调整和他们的努力推动是分不开的。

    “从包头空难发生后到今天，一年多了，我没有一天睡过安稳觉，我的心一直是沉甸甸的，我不敢多想这个事情”。

    桂亚宁回忆，民航总局公布新规定的当天凌晨，她就梦见陈苏阳回来了。“我使劲抓住他的手不放，生怕他走掉。”

    桂亚宁维权历程

    2005年2月16日，桂亚宁致函全国人大代表王英伟和政协常委徐展堂先生，请求人大督促民航总局依照民航法，制定有关赔偿办法。

    2005年3月2日，桂亚宁向北京市第二中级人民法院提起诉讼立法不作为。

    2005年4月28日，北京市第二中级人民法院裁定，该起诉不属于行政诉讼的受案范围，不予受理。

    2005年5月16日，桂亚宁向北京市高级人民法院提起上诉，要求撤销原裁定，指令北京二中院审理。

    2005年11月24日，北京市高级法院仍然以不属于行政诉讼受案范围为由，驳回桂亚宁的上诉。

    2005年11月30日，桂亚宁等17位包头空难家属上书，建议对1993年国务院第132号令《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》进行审查。

    包头空难引发赔偿标准热议

    2004年底发生的包头空难，在2005年全国人大会议期间，王英伟等22名全国人大代表联名建议，要求依法进行《国内航空运输承运人赔偿责任限额》的立法，包头空难遇难者陈苏阳遗孀诉国家民航总局不作为，本报多次追踪报道。

·代表回访·

新规有进步但还不够

    去年3月，来自重庆的全国人大代表韩德云在小组讨论会上建议，民航总局尽快制定规定，提高国内航空运输旅客身体损害的赔偿限额。昨天，韩德云接受本报记者回访时表示，看到民航总局出台新规定，将赔偿限额从7万提高到40万，他感到非常高兴。这是一个很大的进步，说明有关部门重视了人民的利益。

    他说，去年他提出这个建议时，该小组的代表们展开了一些讨论，大家都一致认为，1993年国务院132号令规定的7万元赔偿标准确实太低，没有与时俱进，和国际标准更是相差甚远，无法体现公平正义的精神。新规定相比现行的国务院132号令是个非常大的进步，不过目前的新规定和《统一国际航空运输某些规则的公约》即“1999蒙特利尔公约”相比，依然有相当的距离。

    韩德云在接受《财经》记者采访时曾表示，民航法颁布实施近10年，民航总局却迟迟拿不出一个关于国内航空运输赔偿责任限额的规定，这里面的问题值得关注。以这个案例为衍生，很多法律未被落实情况都值得去进行监督，如果能够就此形成一个程序，建立一个制度，那么，对于人大立法权的落实，对于整个法律体系的统一完善将具有重大意义。

    针对本报记者所提的，新规定实施后，国务院132号令属于行政法规，两者标准该执行谁，如何处理立法上的矛盾时？韩德云表示，从技术上讲，国务院应该对132号令进行及时地调整，如果没有在3月28日民航总局新规定实施之日前修改好，那么遇到空难赔偿问题时，按照有利于乘客利益考虑，应该适用新规定。

    他建议进一步修改民用航空法，授权国务院而不是授权与民航系统利益一致的民航总局对赔偿标准等问题进行具体规定，并从法律上确定与国际接轨的航空法律体系。

    空难赔偿标准的变迁

    1989年，国务院发布《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》，规定承运人对每名旅客的最高赔偿金金额为人民币2万元。

    1993年，《国务院关于修改<国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定>的决定》将承运人对每名旅客的最高赔偿金金额提高到人民币7万元。

    1996年3月1日施行的《民用航空法》第一百二十八条规定：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”

    民航总局从1997年开始着手研究起草新规定。在起草过程中，反复征求了国务院有关部门、各航空公司、机场、保险公司、广大旅客、货主和各方专家的意见，研究借鉴世界各国国内航空运输赔偿责任方面的有关规定，前后修改了三十余稿，形成了向国务院的报批稿，上报国务院。

    国务院在审批过程中，再次征求了国务院有关部门、航空运输企业以及其他有关方面的意见，并作了反复修改。

    2006年1月29日，国务院批准该《规定》，并指示由民航总局公布执行。

    2006年2月28日，民航总局公布了《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，将航空运输承运人对每名旅客的赔偿责任限额规定为40万元人民币，自2006年3月28日起施行。     （采写/记者廖卫华 记者曹阳对本文亦有帮助）