建立健全政府绩效评估制度的八项基本原则

----国家行政学院研究室副处长、副研究员徐珂博士

解析“政府执行力”

                                     文/张明帅

政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估,是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。

2004年，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套适用于中国地方政府绩效评的包含着33个指标的指标体系。

近年来，在从中央到地方开始普遍试行政府绩效评估制度，取得了明显成效，积累了许多宝贵的经验。但是，现实中我国政府的绩效评估还存在一些问题：

比如，政府行政管理体制的缺陷严重制约着政府特别是地方政府工作的改善和绩效提高。再如，我国政府绩效评估指标设定过程中存在许多问题：呈现泛经济化趋向，严重偏向GDP评估；评估主体多为上级行政机关，缺乏广泛参与；定性指标与定量指标设置不合理，评估只凭主观印象、感觉、人际的亲疏实施，缺乏数据支持和科学的分析，而给统计数据掺合水分、“官出数字，数字出官”的现象时有发生；设定过程缺乏环境变量的思考，忽略指标内在本质的探究；许多“一票否决”指标的设置占到总体指标的30%左右，个别重要指标比如涉及人民群众生命的安全事故、重大决策失误等占的权重较大是合理的，但像一些地方政府将群众越级上访、计划生育、环境卫生等涉及政府面子的因素都搞成“一票否决”，造成下级部门及人员无所适从；等等。

针对上述现象，国家行政学院研究室副处长、副研究员徐珂博士在他的新作《政府执行力》一书中指出，既要积极推行政府绩效评估，又要有理性、合理的预期，不能操之过急。特别是在制定绩效指标时，要遵循客观全面的原则，周密、合理、客观地制定绩效指标，涵盖政府的重要绩效，并且要真实地反映政府绩效。

徐珂博士认为设计政府绩效评估体系，必须以确立科学合理的绩效评价指标为核心，遵循以下原则：

（1）要按照现代政府绩效的“5E”模型来设定评估指标，既要有经济、效率指标，又要有效果和政府生产力指标，还要有公平方面的指标。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的是投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，是衡量公共政府服务的重要指标，生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。

（2）应遵循“满意原则”，设置满意度指标。考察政府的绩效不仅仅在于政府的工作效率，更重要的还在于政府所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要。在考核中要以人民满意度作为最大的绩效考量，把人民群众的需要与行政产出及结果联系起来，以人民群众社会需要的角度对行政产出与结果作出定量的测定。绩效指标必须是涉及具体的某类公共服务，是关于地方政府如何为民众提供便民服务，如何改进服务的度量。比如，2000年1月，华盛顿州政府设定的绩效指标之一，便是让公民到机动车年检处做检时的排队时间不超过30分钟。

（3）要推行绿色GDP。在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数，人力资源将会成为一国财富的主要组成部分。同时，也把“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低车祸率”、“提高水的清洁程度”等涉及社会公正、文化、教育、公共卫生的指标作为绩效考核指标。比如，无锡市着力健全考核指标体系，从偏重经济建设考核向经济社会建设全面考核转变。在无锡市设置的经济发展、资源环境、社会发展、生活质量四大类３９项指标，其中２０项为核心指标。在核心指标中，经济发展类只有３项，占１５％；资源环境、社会发展、生活质量类有１７项，占８５％。实践表明，无锡市把考核侧重点从经济领域向社会领域延伸，有利于引导各级干部进一步注重发展的全面性和协调性。

（4）政府绩效的测度应是结果关注型的。绩效考核体系如果关注政府的“产出”，可能会发生“罚款越罚越多”，“违规率越抓越多”，“法院诉讼案越来越多”诸如此类的现象。从2007年9月11日起，广东广清高速禁止严重超载车上路。严重超载车辆不仅加速损害路面，影响高速公路通行效率，更会造成严重的安全隐患。据了解，我国各地对超载的最常用做法是“抓罚”，但效果并不理想。因为在严重超载情况下，运输车辆即使被罚，还是有相当利润空间，“相对罚款，禁入更能有效迫使超载车主改用合格车型”。

（5）绩效目标必须“少、简单，且能引起最大的共鸣”。如今，赤峰市红山区改革干部实绩考核体系，将过去1000多个指标简化为：领导班子建设、重点工作和创新工作、社会满意度三个方面，将招商引资、项目建设、财政税收等经济指标剔除，将教育、医疗、社保、城市管理等公共管理服务纳入街道办事处的考核内容之中，加重对社会满意度的考核。这“一减两加”改革的导向意义，不单单是对过去庞大繁杂的干部考核体系的删繁就简，更重要的是此举引导了干部的政绩观从GDP崇拜向关注民生、民意的转变。

除了上述政府绩效评估原则之外，徐珂博士还提出了绩效目标必须兼有挑战性和可能性、绩效目标必须是公众可以监督的、以政府职能的科学界定为前提设计评估指标等基本原则。

按上述原则，在设计我国地方政府绩效体系时，应主要关注以下10个指标：社会治安，如降低犯罪率的指标；提高基本教育的覆盖率，如降低文盲率；基本的医疗保障覆盖率；环境洁净要求，如一级天气率；基本的交通服务指标，如降低城市交通拥堵程度降低车祸率等；公共卫生指标，如污水、垃圾处理指标；降低失业率与待业率的指标；人民生活改善的指标，如弱势群体生活改善的指标；政府对经济减少干预的指标，如让企业注册登记时间减少的度量，降低企业税外杂费负担的指标，以及企业对政府满意度的指标；安全生产的指标，如降低矿难率，降低重大事故发生率。当然，地方政府应该继续重视和加强基础设施建设。不过，对政府进行的基础设施建设投入应该严格考核，建立起专门的预算。

《政府执行力》/徐珂著/新华出版社/2007年10月第一版/定价:28.00元