土地储备制度最早起源于20世纪80年代初期的香港。1996年，我国在上海成立第一家
土地收购储备机构——“上海市土地发展中心”；1997年8月，杭州成立了“杭州市土地储
备中心”。杭州的土地储备中心成立之后，效果突出。因此，于1999年在“全国集约用地市
场研讨会”上，把杭州土地储备制度的经验和成果进行了推广，得到各地政府和土地管理部
门的推崇，随后各地都纷纷成立土地储备机构。
2001年4月30日，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，在《通知》中指
出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制
度”。依据国务院的通知精神，土地储备制度得到快速发展，目前已有近1000个市县成立了
土地储备机构。经过几年的发展和运作，土地储备制度的建立与运行，有些什么样的效应?
引起了哪些变化呢?还有些什么问题有待研究，有哪些制度和法规需要完善?作者就以上问题
谈点粗浅看法，以抛砖引玉。
一、土地储备制度带来的社会效应
在市场经济体制下，城市建设引入了市场机制，把市场经济中的经营意识、经营主体、
经营方式等多种要素引入城市建设。理论界把城市建设中的市场化，概括为“经营城市”。“经
营城市”概念与内涵，界定为“构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本(如土地资源)、
人力作用资本(如道路、桥梁等基础设施)及其相关的延伸资本”(如广场、街道的冠名权)等
进行集聚、重组和运营，从中获取收益，再将这笔收益投入到城市建设的新项中去，走“以
城建城”、“以城养城”的新路子。从经营城市的角度看，建立土地储备制度，是十分必要的，
因为经营城市的核心是土地资本。
从建立土地收购储备制度几年来的实践看，产生了如下效应。
1、增强了地产市场的宏观调控能力。在成立土地储备制度之前，虽然我国的相关法律条
款规定：土地一级市场必须由政府垄断，但实际上不少地方政府并未做到，因为原有存量土
地已划拨给各个企事业单位和房地产公司(北京就是如此)，政府无法垄断。因此炒卖地皮的
现象较为普遍。如北京平均每炒一次地皮每平方米就加价2500元左右，土地的增值收益都进
入开发商腰包，导致政府对房地产开发失控。实行土地收购储备制度后，一方面对农地转为
建设用地，由政府统一征用，进行初步开发后，由土地部门统一出让，垄断了土地一级市场；
另一方面，城市存量土地，对利用率低或闲置土地，以及出让后两年未开发的土地，都可以
回收到土地储备库，由土地储备中心依据城市规划发展和市场的需要，统一出让土地。这就
从宏观上掌握和控制了土地投放总量，强化了房地产市场的调控能力。
2、为城市建设筹集了资金。杭州市的土地储备制度，是我国建立较早的城市之一，根据
统计，杭州从1997年8月份成立土地储备机构以来，土地储备中心共收购土地约1万亩，已
向市场供应的土地约4000亩，已经收回的土地出让资金达50多亿元。通过土地收购储备制
度的运行，该中心上交杭州市财政的资金，每年以56％的速度递增，从1997年的几个亿，
上升到2001年的40多亿元。他们上交的比例是出让价格的55％，其余45％为土地开发运作
成本。上海、青岛、武汉的效果也不错。由于土地收购储备制度的建立，为城市基础设施建
设，筹集了大量的资金，推动了城市现代化建设和城市经济发展。其社会效益与经济效益都
是明显的。
3、抑制了土地炒作，规范了市场。土地是一种稀缺的不可再生的资源。随着城镇化进程
的加快，城市规模的逐步扩大，土地资产的增值是一个必然的趋势。因此，政府垄断一级市
场，规范市场行为抑制土地投机炒作，也是我国加入WT0与国际接轨的客观要求。没有土地
收购储备制度的建立，就无法实现土地一级市场的垄断。只有把城市存量土地及利用效率低，
出让两年未开发的土地收回到政府的土地储备库，才能抑制中间商的土地炒作；只有由政府
土地部门对经营性土地统一挂牌出让拍卖，才能规范市场行为，创造平等公平的竞争环境。
通过土地储备与挂牌拍卖。杜绝了“人情地”，也减少了腐败案件的发生。在实施土地收购储
备制度的城市实践中，充分证明了这一点。土地收购储备制度的这一重大成效是显而易见的，
不容否定的。
4、为城市总体规划实施创造了条件。在未实行土地收购储备之前，土地分散在各企事业
单位，从商业利益出发，地下交易与“合作”建房遍地开花，城市规划的目标也难以实现，
政府也缺乏控制手段。因此，建了拆，拆了建的现象屡见不鲜，这是未按城市规划建设的客
观反映。实行土地收购储备制度之后，政府掌握了绝大多数的土地资源，就可以按城市规划
与功能分区的要求，定位地出让拍卖土地，使城市总体规划得到了实施，也避免了很多人为
的浪费。
二、土地收购储备制度引发的变化
从理论上讲，土地收购储备制度的建立，是土地使用制度深化改革的必然结果，也是城
市经济发展，城镇化进程加快的客观要求。因此土地越是稀缺，就越需要强化管理和政府垄
断，否则就保证不了城市按规划的要求健康发展。所以，由于土地收购储备制度的建立，引
发了利益格局的变迁、地价、房价的上升，以及房地产开发企业的大洗牌是不足为怪的。
1、土地收购储备制度引发的第一个变化是地价、房价的上升
从土地收购储备制度实施较好的城市看，大都是经济比较发达、市场经济比较发展的城
市，如杭州、上海、青岛等。地价、房价上升较快的城市是杭州。
杭州自1997年8月实行土地收购储备以来，商品房平均价格从2700元／平方米，增至
2001年底的近5000元／平方米，上升了近一倍。如何看待这个问题，笔者认为，房地产价
格的上升，不能归结为土地收购储备制度，主要是经济发展，人民收入水平提高，市场需求
上升，尤其是有效需求增大的结果。当然个别城市，也有炒作导致的，所以，政府要注意抑
制炒作和投机。如有人以吞积为目的大量购房，待房价上升时转手，就是一种投机行为。例
如“温州某人1999年在杭州城西以2700元／平方米，购进商品房28套，到2001年等楼盘
价格上升到5000元／平方米时，以4500元／平方米的价格全部抛售，平均每套房净赚20
多万元。这就是典型的炒卖，这种炒作会干扰正常的房地产市场，政府应进行抑制。
2002年8月26日国土资源部与监察部《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖、挂
牌出让的通知》中规定经营性土地都必须挂牌拍卖，不准协议出让政策，无疑对规范房地产
市场，克服腐败具有重要作用。但是，在拍卖市场中的盲目性和跟风心理也值得注意。拍卖
市场虽然是一个愿打，一个愿挨，在盲目和跟风心里过程中也会脱离经济学的基本规律。尤
其是国企的领导，有时不考虑投入产出效益，风险也不是自己承担，就敢跟风叫号。如杭州
西湖边上的一块土地每亩拍出1800万元的天价，每平方米合2.7万元。这种脱离经济规律实
际的价格，如形成气候就难免会包含泡沫成分。地价无节制的攀高，从长远看对地方经济发
展也是不利的。
2、土地收购储备制度引发的第二个变化是房地产开发企业的大洗牌
中国的房地产开发企业大约有3万家，经建设部的资质审查，能达到1级资质的企业仅
220家，占房地产开发企业总量的不足1％，可以说，房地产开发企业的总体质量不高，这种
状况不适应入世后的国际竞争的需求和规模效益的提高。通过土地储备制度和经营性用地必
须挂牌拍卖，这一过程必然会淘汰一批资质差，自有资金少的房地产开发企业，应该说，这
是件好事。根据杭州2000年底统计数据，当时在杭州运作房地产开发的企业有239家，而目
前能够开发项目的只有130家。杭州的房地产开发企业减少，缘于房地产开发用地一律由招
标拍卖取得的一个直接效应——土地由价高者所得。这实际上是一种实力决定论。招标拍卖
的土地价格高，付款条件荷刻，无形中就提高了房地产开发的门槛，实际起到了一种大浪淘
沙的作用，净化了房地产企业。过去杭州开发量在10万平方米以上的没有几家，现在越来越
多，这实质是一种洗牌，把质资差、资金少的小企业淘汰出去，对实行规模化、产业化及入
世参与国际竞争都是有利的。
3、土地收购储备制度引发的第三个变化是推动了土地金融的发展
由于土地储备收购及其转让过程周期较短，风险性较小。因为土地是一种不可再生的资
源，它的稀缺性决定它增值的必然性。房地产金融过去主要贷款对象是房地产开发企业，1998
年之后，逐步转向个人住房消费信贷。土地储备机构出现以后，引起各金融机构的广泛关注。
各金融机构都主动地向土地收购储备中心贷款。北京土地储备中心刚刚成立，中国建设银行
就同市政府签定50亿贷款。其他城市也是如此，各家商业银行都介入土地储备，这就无形中
推动了土地金融的发展。
4、土地收购储备制度引发的第四个变化是财富的转移
实行土地收购储备制度之前，土地因增值而形成的财富大都到了用地单位和房地产开发
商手里，土地储备制度的实施引发了财富的转移，由于政府拿到了土地收购和批发权，土地
收益自然就由政府控制了。也就是说，将原来中间商与开发商获得的财富，逐步转移到中央
和地方政府手里，增加了地方政府财政收入。这就从本质上控制了开发商的暴利。从长远看，
对城市发展和社会进步都是件好事。
三、完善土地收购储备制度的思考
土地收购储备制度，在我国建立和实施时间较短，因为它是一个新生事务有不少方面需
要完善和研究。
一是法律法规不够健全，应尽快完善。在土地收购、储备、出让的过程中，周转资金金
额巨大，如果操作不规范，以及透明度不高，就容易产生腐败。因此，建立相关的法律条款，
规范运行行为是十分必要的。因为目前我国已实施的土地法规还没有这方面条款，如《土地
管理法》、《城市房地产管理法》都没有明确的规定。正如有的专家所言：“如运行不透明，监
管不利，也有可能从多个小贪官，转移到大贪官手里”。由此可见，土地储备及其运行建立必
要的监督机制和手段是非常必要的，也是不可缺少。
二是抑制商品房的炒作与投机。土地收购储备制度实行以来，房地产的投机行为从土地
吞积转向商品房的吞积。少数巨富者经购房(含经济适用房)作为发财的手段。因此政府必须
予以制裁和通过税收加以控制。如商品房的吞积转卖，不能只按个人所得税率和营业税征收，
应以土地增值税，按累进税率征收或加以征罚，使投机者无太多的利益可图。助长投机行为，
会引起社会不满，也会拉大贫富的差距，导致社会的不安定，政府必须加以控制不能任其泛
滥，以抑制极度的两极分化。
三是抑制泡沫经济的产生和发展。土地与房地产，是容易被炒作和产生泡沫的行业，炒
作过分就会产生泡沫。这为日本和我国1993年房地产热时某些地区的实践所证明的。因此，
土地储备中心应根据市场的实际需要和经济发展实际，及时掌握土地投放总量。控制土地价
格的无节制的攀升。地价过高不仅影响商品房的价格，也会影响生产企业的成本构成，减弱
地方产品的竞争力。所以，必须分清两个界限：一是对开发高档的商品房(含别墅)，不仅要
以高地价、高税收加以限制，还要从土地供给总量上加以限制；对面向普通百姓的商品房所
用土地要适当放宽、价格放低，因为共产党是代表大多数劳动人民利益的，政策只能向多数
人倾斜，不能只向少数富人倾斜，而普通商品房的开发，也要与城市人口规模、经济基础相
适应。二是对于工业项目，土地供应总量应放宽，因为这种项目不仅长久的可增加税收，还
可增加就业，是地方经济繁荣和发展的基础。而与房地产的开发有着本质的不同，这就是各
级地方官员必须掌握的要点。
四是土地储备制度的实施，其目的是非常明确的，它是为调控房地产市场，控制土地投
机而建立起来的，是一种政府行为。但是，在实施中有的城市把这一职能放给了土地开发公
司，显然是不合适的，开发公司去收购储备土地，就容易走向以利益为出发点，有失公正、
公平、公开原则，应当改变，否则会产生不良的社会反响。
应当指出：土地收购储备制度。在我国还是一个新生事物，出现这样或那样的一些问题
是不可避免的，我们应以积极扶持的态度对待它，使它逐步加以完善和健康发展。土地收购
储备制度的建立与发展，从长远看对城市建设，地方经济发展，对合理、高效利用稀缺的土
地资源都是有利的，不能过分加以指责。应从发展的角度出发，去改善与完善它的运行。
（中国社科院研究员 中国城市经济学会秘书长 刘维新）（中国房地产金融）
