陈长礼 摄

　　最近在引人关注的机构调整中，济南大刀阔斧推进投融资平台改革：整合组建六大投融资平台，由济南市国资委统一管理。

　　济南此举意图明确：整合国有资源、国有资产、国有资金、国有资本，探索通过注入存量资产、国债、规费、土地储备收益、税收返还等方式，提升平台投融资水平，更好地促进全市“四个中心”建设。有分析人士认为，针对城市建设和产业发展需要设置平台，优化了资源配置，能够更精准地服务建设和发展。而让机关事业单位的经营性资产与原单位脱钩，彻底实现“政企分开”，也提升了市场化的水平。

　　事实上，曾经为各地城市建设立下“汗马功劳”的投融资平台，均面临转型压力。与此同时，走在前列的城市则通过投融资改革，将资源重组，既增强了自身“造血”功能，也为城市发展“输血”，走出了一条政府与平台双赢的成功转型之路。

　　曾为城市建设立下“汗马功劳”

　　投融资平台是在中央和地方实行“分税制”改革后，地方政府为了在分税制改革中重新平衡事权关系的产物。

　　改革开放以来，随着工业化、城镇化进程的加快，地方建设性融资需求快速增长。投资产业、建设轨道交通、打造新城……在城市建设发展过程中，地方政府需要大量资金，仅仅依靠财政显然是“杯水车薪”。20世纪90年代起，一些地方政府开始尝试通过设立融资平台公司来对外融资，并逐渐形成了一定规模的融资平台公司债务。在这种情况下，投融资平台公司如雨后春笋般冒了出来。审计署报告显示，截至2013年6月，全国共有7170个融资平台公司。有媒体报道，到2015年地方融资平台公司已突破万家。

　　虽然出现较早，但投融资平台发挥主导作用则是从2008年应对金融危机开始。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

　　济南此前在市级层面组建了济南旧城开发投资集团、济南城市建设投资集团、济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团四大投资平台。根据原有四大平台职能，济南城市建设投资集团是东部建设的主力军;小清河综合治理工程结束后，小清河投融资管理中心原班人马以济南滨河新区建设投资集团人员身份“转战”滨河新区;济南西城投资开发集团主要负责济南西部新城的开发建设及管理等工作;济南旧城开发投资集团承担了棚改旧改，以及土地熟化工作。这四大平台发挥融资功能为城市发展提供资金，在济南的新区开发、道路建设、棚改旧改等过程中发挥了巨大作用。

　　而在全国来说，由于城市处于不同的经济阶段，投融资平台公司的发展水平也存在较大差异。一些经济发达地区城市大建设时期已经结束，有的平台公司已由单纯的融资平台转变为城市服务运营商;有的转变为市场化投资公司，并具有一定的市场竞争力，正在逐步向全国拓展业务;有的集城市投资建设、城市运营服务、投资功能于一体等。

　　“政府贷款机器”难以适应形势

　　随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范;同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力。

　　有财经专家认为，城投公司既是实体公司又是政府控制，资本金非常单一，基本是以土地资产做担保，一旦出现土地储备不足或价格下降，其生存岌岌可危。这一先天缺陷，导致目前融资平台的角色不可能长期持续。

　　自2010年以来，国务院、国家发改委、财政部、银监会等部门先后出台多个文件，要求规范地方融资平台公司举债形式，严控债务风险。这些文件的出台，逼迫着融资平台公司和地方政府的举债模式开始转型。

　　这一过程，注定艰难，同时充满风险和挑战。

　　从全国范围来看，很多投融资平台资产分散管理，集约化程度不高。一方面就平台企业而言，长期缺乏实质性经营项目，可抵押可担保的资产或资源严重不足;另一方面从资产或资源体量来看，市本级总量不少，但没有形成规模化、集约化经营，具备融资要件的资产或政府性垄断经营业务均分散在不具有投融资任务的机关事业单位。由此便出现一个尴尬：想融资的平台没有好资产，没有融资任务的一些机关事业单位下属企业却拥有大量好资产。

　　而且，从投融资平台的自身运作角度来看，建设资金大多依靠财政预算安排或部分银行贷款，由于投资主体、筹资渠道和融资方式单一、投融资与经营脱节以及投资管理方式落后，平台企业从中更多地扮演了单纯的“政府贷款机器”角色，现实中呈现着只有单方面的耗血、输血，根本谈不上造血和资本运营，严重制约了建设规模的总量和投融资的增量，已不能满足地方政府日常的基本事权中的道路、桥梁、给排水、市政设施、环境保护等公共服务设施的持续建设和维护所需。

　　在济南，随着城市框架的拉开和产业发展的变化，以往以区域划分投融资平台的方式与城市发展有些脱节。除市级层面的四大投融资平台，部分区县和机关事业单位也有大量经营性资产，但由于资源分散、功能重合、市场化程度不高，导致资源利用效率不高。

　　如何转型?在众多融资平台公司中，一部分平台响应国务院正在力推的PPP(公私合营模式)模式，希望通过引入民间资本，将融资平台公司改造成一个股份投资公司;一部分试图通过重新划分公益性和经营性功能，将带有公益性的由政府主导的公益性资产和债务剥离给政府承担，而把经营性的资产当成一个具有市场主体性质的企业来培育。当然，无论选择哪条路，目的都是为了让融资平台提升融资水平。

　　体制机构改革只是转型“第一步”

　　在国内，不少城市的投融资改革走在济南前面，也尝到了甜头。

　　进入大投入、大建设、大发展阶段的南昌，在财力不充裕的情况下，借助资本市场实现多渠道融资。为此，该市提出要做大做强市级投融资平台，将南昌市工业控股集团、市旅游集团打造成为市级产业投融资平台，市政控股公司、市城投公司、市轨道交通公司、市水投公司打造成市级城建投融资平台。南昌市政府将把国债、规费、土地、存量资产、平台税收依法合规注入市级投融资平台，提升平台的投融资能力。

　　六大投融资平台在南昌的建设发展中起到了重要作用。比如，南昌财政先期投入5000万元，就撬动了数百亿元的轨道交通项目。为突破巨额资金的压力，南昌将地铁沿线的土地交给南昌轨道交通集团经营运作，在投融资体制上做了全方位突破，形成了地方国债、银团贷款、搭桥贷款、世行贷款等多元化融资渠道。南昌在全国的地铁建设史上首次获得了2.5亿美元的世界银行贷款。

　　郑州市则根据发展需要整合成立了八大政府投融资平台——郑州市公用事业集团公司、郑州地产集团有限公司、郑州公共住宅建设投资有限公司、郑州交通建设投资有限公司、郑州城建集团投资有限公司、郑州投资控股有限公司、郑州市建设投资集团有限公司、郑州发展投资集团有限公司八大政府融资平台。这八大平台除了完成融资任务外，不少实现了盈利。数据显示，郑州交通建设投资有限公司2014年至2015利润总额8.64亿元，居八大平台之首;郑州地产集团的净利润为5.8亿元;郑州城建集团投资有限公司的利润总额3.63亿元。

　　重庆以“八大城投”引领的地方政府平台投融资模式，由于可供政府最大限度地组合各种资源，其经验为不少地方所借鉴。在资本金不足时，投融资板块通过5大注入(国债、土地、存量资产、规费、税收)完成了从静态、零散的国有资产到动态的、整合的信用资产，即把资产变为资本，再运用土地和金融杠杆(信贷、担保等)去放大。重庆在总结其核心理念时，认为这是“资产变资本”“时间换空间”。有了这些成功的案例，业内人士对济南投融资平台整合也很看好。一方面，将济南旧城开发投资集团、济南城市建设投资集团合并组建城市投资集团，将济南西城投资开发集团、济南滨河新区建设投资集团合并组建城市建设集团，变过去的按区域划分为按功能划分，一个主攻城市投资城市基础设施及配套项目建设，一个主攻负责城市开发、建设与经营，避免了职能交叉、各自为战、力量分散等问题。另一方面，我市根据自身发展需求新组建了金融控股集团和文旅发展集团，既能提升市级公园、景区、体育场馆等的市场化水平，又通过整合资源更好地服务全市区域性金融中心建设和文化旅游产业发展。相对原来扮演“政府贷款机器”的角色，现有的投融资平台无疑实现升级，进入了2.0版。

　　当然，体制机构的改革只是转型迈出的第一步。对全市六大投融资平台来说，未来依然任重而道远。业内人士认为，转型之后的地方投融资平台，应积极开拓市场业务，凭借独特的资源和机遇，向金融控股、城市运营、产业投资、资产管理、城市旅游等市场化业务领域转型，不断增强平台的自我发展能力，形成新的利润增长点，用市场化业务的收益反哺公益性业务，在积累自身发展动力的同时为地方财政减轻压力。此外，政府与社会资本合作的PPP融资模式，目前已成为基础设施建设和公共服务领域投融资体制改革的重要内容。可以鼓励平台企业通过联合、联营、入股等方式，与民间资本大力发展混合所有制经济，共同开展城镇基础设施、社会福利保障事业、公共服务等各领域的投资与建设。

　　【名词解释】地方政府投融资平台

　　地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司(通常简称城投公司)、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。