立法是全面推进依法治国的基础，是实行法治的前提。在加快形成完备的法律规范体系进程中，地方立法发挥着重要作用。2015年8月1日起，东营、烟台、潍坊、济宁、泰安等9市拥有地方立法权；同年12月1日起，枣庄、日照、德州等5市拥有地方立法权。地方立法权扩容约两年来，山东14个新获立法权的设区的市共制定地方性法规40件。

　　创制性立法推动地方改革发展

　　地方特色是地方立法的原则和目标。“要做到有特色，就不能满足于围绕上位法搞单纯的实施性立法，要善于、敢于在本地特殊的矛盾和问题面前，走自己的路，以创制性立法引领推动地方改革发展。”潍坊市人大常委会法制工作委员会主任刘晓东说。

　　“潍坊是全国著名的农业大市，农产品质量安全是潍坊品牌农业的生命线。”潍坊市农业局副局长冷明辉告诉记者，我国现有法律法规对种植户违规使用农药等违法行为惩治缺乏支撑，对禁限用剧毒高毒农药的范围界定、监管手段、处罚措施等规定不具体、不明确，对土壤熏蒸、动植物检疫、粮食仓储、林业杀虫等国家允许用药方面缺乏具体有效的监管规定。针对此，潍坊出台了《潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例》，自去年12月1日起施行。这是全国第一部剧毒高毒农药管理方面的地方性法规。

　　该条例立足潍坊市农药管理现状，进行了“四统一定两确保”制度设计，即统一采购、统一储备、统一服务、统一监管，定点经营，确保管好每一瓶农药，确保需用药时能够提供及时有效的服务，实现了对剧毒高毒农药的最严格管控。“条例破解了困扰多年的农药管理和执法依据缺乏、手段刚性不足难题，加大了对违法行为的处罚力度。”冷明辉说。

　　山东黄河三角洲国家级自然保护区是我省唯一的国际重要湿地和国家级自然保护区，在保护生物多样性、维护生态平衡等方面发挥着重要作用。

　　“1994年国务院颁布实施的《中华人民共和国自然保护区条例》，因颁布时间较早，且较为原则，保护区管理工作还存在一些突出问题需通过地方立法予以解决。《山东黄河三角洲国家级自然保护区管理办法》初步解决了保护管理中责任不明、处置依据不足等问题，但仍有一些情况未明确。”东营市人大法制委副主任委员、常委会法工委主任扈新安介绍，比如，在实际管理中经常遇到的不按规划确定的用途进行农业生产、围垦湿地、建设盐场、擅自开发等违法行为，执法无法可依。而且，随着保护区周边开发力度不断加大，新上工业项目增多，影响甚至破坏了区内自然资源和环境，需通过地方立法解决。

　　为解决这些问题，东营市制定了《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》，自今年5月1日起施行。

　　立法之外，重在实施

　　法律法规的生命力在于实施。

　　“《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》得到较好落实。根据条例规定的保护区保护管理四至界线，各管理站对保护区的界桩界牌重新进行了勘查确认，明确界线和各功能区区划范围。各管理站还加强了巡逻管理，采取经常性与突击性、白天与黑夜相结合的方式，加强对区内的巡查，及时制止和查处各种违法行为。”山东黄河三角洲国家级自然保护区工会主席吕卷章告诉记者，特别是结合最近开展的环保督察工作，区内部分生产经营单位自觉按条例规定搬离撤出，拆除了原有建筑设施，恢复生态原貌，区内的生态环境得到明显改善。

　　2006年至今，潍坊市电梯保有量由1300余台增长到2.95万余台，增长了近22倍，并仍呈递增态势。随之产生的电梯安全隐患和因电梯引发的社会矛盾日益突出。今年1月1日起施行的《潍坊市电梯安全条例》，为这一问题带来了法制化的解决方案。

　　“今年以来，质监投诉热线受理的电梯安全方面的举报投诉同比下降超过30%。”潍坊市质监局副局长周锡胜介绍，条例实施前，因电梯使用管理主体不明确导致的电梯管理推诿扯皮问题时有发生。条例实施后，电梯使用管理主体更加明确。其对电梯安全管理更加重视，管理主动性更强，管理更加到位、规范，因管理问题导致的电梯问题明显下降。电梯维护保养也更加规范，电梯检验效率明显提高。

　　据了解，为推动条例深入贯彻，今年以来，潍坊共出动执法人员1900余人次，检查电梯4600台，立案查处电梯违法案件24起。

　　有了立法权

　　立法能力如何匹配

　　良法，善治之前提。立法质量是立法工作永恒的主题。拥有立法权，立法能力如何匹配?这是各市所面临的严峻考验。

　　记者从省人大常委会法制工作委员会获悉，14市人大常委会普遍成立立法机构，建立制度规范，配备立法人员，有的还设立了立法研究服务基地、立法联系点和立法咨询专家库。

　　乱扔垃圾、乱贴乱画、养犬扰民、随意燃放烟花爆竹……种种不文明行为，要靠教育引导，也要靠法律规范。如何制定一部地方性法规来有效促进城市文明行为?

　　“地方立法必须坚持‘开门纳谏’，科学论证，立法操作必须严谨规范。”滨州市人大法制委主任委员朱万春介绍，《滨州市文明行为促进条例》制定过程中，市文明办开展了“不文明行为大家谈”活动和社会调查，梳理出群众认为需要禁止的不文明行为和需要大力倡导的文明行为；市人大常委会通过媒体刊发，召开座谈会、论证会，寄信发函等多种形式广泛征求了社会各方面意见建议，并赴多地进行了专题调研。“我们前后共征集社会各界意见建议183条，对条例征求意见稿进行了6次集中修改，修改条文达122处。”

　　“立法不是人大一家的‘独角戏’，需要各方面的参与和支持。”刘晓东说，政府部门在对某一领域进行行政管理过程中，积累了专业优势和执法经验，应发挥其立法积极性和主动性，同时还要防止部门利益法制化。

　　“立法不能急于求成，要把握立法节奏，区分轻重缓急。立项上要数量服从质量，不求多；体例上要内容服从质量，不求全；进度上要时间服从质量，不求快。确保所立法规能够站得住、行得通、真管用。”扈新安说。（完）