航拍灾后的地震重灾区四川汶川映秀镇。 中新社发 贲道春 摄

    当国家范围内发生重大自然灾害的时候，如何更为有效地救灾，防止灾害规模和程度的扩大与加深？如何使灾区民众得到救助、而救助本身又能保证及时有效、有条不紊？

    我们可以断言，一个在法律系统支持下的抗击自然灾害的救灾系统的启动，是抗灾救灾最为有效的系统

    汶川发生地震后，国家力量的紧急投入，军队、武警和公安官兵的英勇奋战，地方政府的积极抗灾，以及志愿者冒着极大风险的救助行动，无不让人感动。人们有理由相信，灾区人民能够战胜地震，重建家园。

    同时，每次灾害发生之后，救助行动的秩序性、组织性、效率性，还是让人觉得存在改进的余地——比如，领导人的行动快于组织力量的动员；比如，应该投入的有效力量与需要投入的力量存在距离；比如需要投入的力量投入分散使救灾的效率递减。

    这些情况显示了——我们需要在国家基本法律的层面上，明确规定遭遇自然灾害和社会紧急状态的清晰法规；也需要一部应对紧急状态的国家综合性部门法规。

    前者，是一个在国家宪法中如何明确规定紧急状态的法律问题；后者，则是一个如何制定国家紧急状态法的问题。

    在我们国家，由于宪法没有明确具体的紧急状态法条，也没有制定专门的国家紧急状态法律文献，因此，国家的既定体制，是为了满足日常状态下的国家治理的法律需要。也就是说，紧急状态一旦出现，就面临着属于行政权力领导范围之外的组织系统，包括军事与武装力量，如何有效地动员，国家中最有组织、最有力量、最守秩序、最能战斗的人员如何有效地投入救灾抗灾的问题。

    成熟的现代法治国家都制定有国家紧急状态法。一般而言，国家紧急状态法都是为了应对特大自然灾害和社会动荡而制定的。

    国家紧急状态法通常分为三个内容：既包含国家基本法律也就是宪法对紧急状态的总体规定，也包括一般性地规定紧急状态与治理紧急状态的专门法律，更包括国家进入紧急状态时的诸法律文献的匹配性条规。

    这样的法律，在宪法层次是为了解决日常在分权原则下运作的各种国家权力——诸如政党、立法、行政、司法在紧急状态下整合使用的需要，并对不介入公民日常生活的军事力量在紧急状态下的行政性动员加以明确规定。

    在专门法律层次，则明确规定在什么情况下可以宣布紧急状态，紧急状态下公民权利如何获得底线保障，紧急状态下公民得到救济的途径、方式和手段，政府采取的解决紧急问题的非常手段，政府应对紧急状态的组织架构和领导者任用，以及宣布进入紧急状态的范围、时间和解除紧急状态的程序。

    国家紧急状态法不是授权国家机关随意处置紧急问题的法律。国家紧急状态法必须是在非常状态下才能启动的法律。这些非常状态，国家紧急状态法具有明确的规定。

    从自然灾害的角度看，除非遭遇特大的自然灾害，并需要动员国家整体力量才能加以救治的时候，不能宣布国家进入紧急状态；从社会动荡的角度看，除非公民的整体利益受到侵害的时候，也不能宣布国家进入紧急状态。

    而且，为自然灾害而启动的国家紧急状态，必须限定在自然灾害发生的时限范围内；为整顿社会政治秩序而启动的紧急状态，也必须限定在恢复秩序的原则条件下。

    国家紧急状态法不是国家在法外行权的法律说辞，因此，国家紧急状态法必须以保证公民基本权利为取向、以解决紧急状态为目的、并以法律规定的时限(一般不超过6个月)取消紧急状态为目标。

    此外，除非在紧急的政治动乱发生时，需要限定社会组织的运行。当自然灾害发生的时候，国家应当鼓励社会组织加入抗灾救灾的行列。

    因自然灾害出现的国家紧急状态，国家、社会、市场三种力量——只要是有利于抗击灾害的，应当纳入紧急动员抗击灾害的资源范围。当然，民间组织、非营利组织和市场机构参与抗击灾害的前提是，有利于抗击灾害，并保证自身不成为加重灾害的因素。

    要知道，在自然灾害发生之后的救助行动中，动员社会力量，不仅是充分发动救助遭遇不幸人士的有效力量的要求，也是公民认知灾害、增强自助助人能力的过程。一个由政府力量大包大揽的救灾抗灾，效果往往难以保证不说，社会的抗灾救灾能力也会遭到弱化。

    汶川地震灾害已经发生，灾后重建即将启动。在这过程中间，我们与紧急的救灾抗灾需要紧紧关联着的问题就是紧急状态的法律治理问题。这对我们这个自然灾害非常频繁的国家来讲，深远的意义不言而喻。　(来源：中国新闻周刊 中山大学政治与公共事务管理学院政治科学系教授任剑涛)