安徽农村综合改革调查：重建农民需要的基层政府

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2006-08-31 11:00:32 SRC-2389

　　过去收税不办事，现在不收税了，还要为农民办事

　　在南陵县弋江镇弋丰村的村部，“弋江镇农业税流动征收点”的两块牌子倒在二楼走廊的角落里。

　　村支书丁少敏说，“现在镇干部不再收税了，这两块牌子已经没什么用了”。

　　在当地，过去收税是每年8月开始，由乡镇财政所开电子票据，村干部到乡镇领了电子票据后下去收税，乡镇干部也会下到村里督办。今年年初，乡镇财政所改革，成为县财政局派出机构，乡镇财政所的人权、财权收归到县财政局，工资也归县里发放。

　　对经历了乡镇撤并这一大转型的弋江镇干部而言，曾经沧海，乡镇财政所改革的震荡已经不大了。

　　弋江镇由奚滩等4个乡镇合并而成，面积160平方公里，人口11万。合并之后领导干部职数由46个减少到16个。从领导岗位下来的干部有的被调到县里，有的到别的镇换岗，有的变成一般办事人员。机构上，按照工作需要设岗，让每个人都有岗有任务，编外人员、工勤人员被辞退。

　　原先4个镇的192名干部，都被集中到现在的老弋江镇办公大楼里，其中56名年轻干部下到村里任职，任村第一书记或副书记。挂职干部的任务主要是发展经济、维护稳定、计划生育、土地管理、调整产业结构。哪个村问题复杂，就把年轻干部派到哪个村去。56名年轻干部分流到28个村之后，很快使村里的面貌有了变化。现在，还有34名年轻干部在村里任职。

　　弋江镇党委书记刘顺宏向记者谈起并镇后的感受：一是运行成本降低，办公、接待、会议等开支并成一块，一年节约资金近100万元；二是干部通过交流积极性提高；三是农村基础条件改善；四是老百姓到镇里来购物的多了，促进了弋江镇的商贸发展；五是干群关系更融洽。

　　刘顺宏说，以前农民到乡里办事常常找不到人，现在镇里成立了便民服务中心，农民办理身份证、计划生育证、工商营业执照、土地建房审批，都可以由村里的代办点全程代理。

　　32岁的丁少敏中央党校函授本科毕业，现任弋丰村党支部第一书记。他原来是奚滩镇党委委员，2003年并镇后，调任弋江镇黄沙资源管理办公室主任，2004年2月，到弋丰村挂职。

　　丁少敏曾经在奚滩镇3个村担任过党支部书记，先后在村里工作了6年。他对记者说―――

　　“一开始组织上通知我到村里去挂职的时候，我是不愿意的，我在村里已经工作了6年，又是国家公务员，好不容易进了机关，觉得机关里接触面更宽，不愿意回去。此外，弋江这个村在弋江镇28个村里是最难搞的一个村，问题十分严重。我来之前，这里组织涣散，‘两委’会开不起来，债务达到23万多元，历史沉淀问题多，干群矛盾尖锐。一开始，我们就是觉得自己做了乡镇区划调整的牺牲品。

　　“刘书记、潘镇长都是我的老领导，在这个时候选择我去这个村，希望通过我的努力把这个村的状况改变过来。说大道理都没用，但老领导的期望还是起了作用。我向书记表了态，除非我不去，去了就要搞好。在这一年多时间，村里的党组织加强了，锻炼了队伍，凝聚了人心，完善了各项制度。”

　　针对弋丰村两年没有建村账，收支不规范的状况，丁少敏重新建立了村账。为了给村民办实事，他对水、电、路等基础设施的投入非常大，水利投入达到80多万元（其中国债资金50多万元），道路建设投入11万元，供电农网改造使村民生活、生产用电都解决了，无害化卫生厕所改造了50％，有线电视网覆盖用户60％以上，这些赢得了民心。

　　办事的同时消化债务，村里23万元的债务现在已消化12万元左右。同时坚决兑现粮食、农机、良种等各项惠农补贴，不加重农民负担。这些投入主要来自国家农业综合开发国债和村自筹。

　　丁少敏说，现在村里很稳定，干部威信提高，去年村集体收入达到50多万元。“村干部过去是收税不办事，现在不收税了，还要为农民办事、为农民服务。”

　　把该花在农民身上的钱花在农民身上

　　南陵县的区划调整，只是它所在的芜湖市尝试建立“城乡一体化发展模型”的小小组成部分。芜湖市辖南陵、芜湖、繁昌3县，2002年，芜湖市就在全境开展并乡工作，60多个乡镇并成20多个。

　　在改革方案中，实行城乡一体，主要体现在基础设施上，即农村水、电、气、路、网和城市一体化。目前正按城市标准修建市区到3县的快速通道，明年可以全部完工；城市人吃的是自来水，水源比较好，要把城市的供水通过主管道直接铺设到3县县城。另外也要把城市的天然气通到3县县城，水利设施，防洪安全也和城市一体化。“网”指的是宽带网，通过市区向县城铺设管道，沿线通过支线对小城镇做扇面式的辐射。

　　芜湖市副市长王沧江介绍，芜湖市农业产业化从2000年开始，走过一段从示范户，到规模经营户，到卫星户群（大经营户带动小经营户），到专业村和专业区域的过程，形成了一些产业，如苗木产业、蔬菜产业、蘑菇产业、水产产业等。“我们市级的龙头企业已有几十家，形成了一产跨二产，一产跨三产的板块化的农业经济特色。通过以工补农、以城促乡，最终达到城乡一体。”

　　联产承包责任制后，没有将农民组织起来，现在芜湖市鼓励农民建立自发的合作经济组织，按照产业类型，政府引导形成专业协会，如养鸡协会、养鸽协会、蔬菜协会、螃蟹协会等等。现在各类协会共有100多家，通过这些专业协会，政府对产业结构的调整找到了载体和领头羊。

　　还有就是推行3个集中：土地向规模经营户集中；农民向小城镇集中；县域范围内工业向园区集中。3个县都有特色工业园区：芜湖有机械工业园，繁昌有绿色食品工业园，南陵有纺织服装工业园。

　　芜湖市还打算按区域设立行政服务中心和公共服务中心，一个区域涵盖几个乡镇，根据交通情况和农民的习惯来划分。这两个中心作为县政府派出机构，直接面对来办事或咨询的农民。乡镇没有执法权、审批权的事项，农民可以直接到中心来办理。

　　王沧江副市长说，综合改革有一个很重要的前提，就是要分清楚什么是政府行政行为、政府公共服务行为，以及农民的自治行为和农民的合作经济组织行为，这在基层认识得还不是很清楚。我们的综合改革，就是要破解4个问题：一是怎么样通过引导农民发展合作经济组织，发展农村生产力，搞活经济；二是乡镇政府职能转换的问题；三是怎样缩小城乡差别，把现代文明带进乡村；四是怎样把乡镇职能剥离清楚。现在的情况是执法行为、行政行为、自治行为、市场行为、中介行为都搅在一起。

　　乡镇事业单位改革是芜湖市综合改革的重点，王沧江说，“要分清这些单位的执法功能、服务功能和行政功能。有的要推向市场，并不代表政府就不管人了，而是要通过买服务，用经济杠杆来调动部门、职工的积极性，改变过去政府拿钱养人的状况，变成拿钱办事。要通过改革把为农服务的水平提高，把该花在农民身上的钱花在农民身上”。

　　他强调，“减事、减人、减机构不是改革的目的，改革的目的是要增强基层政权工作的活力，调动人的积极性，发展适应市场经济的能力。过去的乡镇机构是个大杂烩，什么都管，什么都管不到位，服务也不到位。改革的关键就是要把乡镇这一级的职能理顺”。

　　乡镇干部竞争上岗，服务农民如不称职将会被撤职

　　2004年5月，宣城市在下辖7个县市区各选一个乡镇试点乡镇领导体制改革。改革的设计者―――宣城市委书记方宁为改革制定了40字方针：“主官合一，减少副职。明确责任，分工不重。扩大民主，加强监督。依法行政，科学管理。提高效率，促进发展。”此前，其他省市也有一些县区作过乡镇领导体制改革的尝试，宣城的大胆之处在于，以地级市为单位进行大范围试验。

　　目前，宣城市已有13个乡镇完成领导体制改革。到明年下半年，改革将覆盖到全市的90个乡镇。

　　在广德县东亭乡，改革从去年8月开始。13个领导职位精简为7个，7名领导全是党委委员。书记、乡长一肩挑；两名副书记分别兼任人大主席和纪委书记；3名副乡长，一名分管经济发展和电力，一名分管计划生育、社会治安综合治理，一名分管文化、教育、卫生；土地、城建由另一名党委委员负责。

　　原先的8个机构变成了4个办公室。招商办、农业服务中心、土地城建办合并成立经济发展办公室；综合治理办、司法所、文化广播站、民政办合并成立社会事务办公室；党政办、计生办保留。这样加上人武部，就是“四办一部”。乡政府设25个岗位，除7个领导岗位外，另外18个都实行竞争上岗。

　　过去，党委、政府重复设职，存在推诿、扯皮的现象。乡政府要求8时上班，可是到8时还有很多人到不了岗。今年，东亭乡成立了效能办，人员兼职，每月对乡机关工作人员绩效情况进行登记和测评。绩效情况登记表的第一栏，就是工作记录，占50分，然后是群众和组织意见。如今，每天不到8时，人员就全部到岗。东亭乡还推行“首问责任制”，来办事人员只要踏进办公室，无论找到谁，哪怕不属于自己分管的工作，也要将办事人员领到分管工作人员身边才能离开。

　　过去，乡干部包村是硬派，现在双向选择，竞争上岗，村干部可以选乡干部。如乡农业服务中心主任李时才，就有5个村都选了他，而有的乡干部，一个村都没选。“这就存在一个竞争和压力的问题，乡干部做工作责任心就更强，和村干部的配合也更好。高峰村离集镇8公里，过去是收税时才下村，现在有任务就天天去，工作也从收税变成了服务。“麦莎”台风来的时候，乡政府给有的同志安排了应急工作，有的没有安排，有些乡干部就很着急，觉得自己没有工作做了，主动要求工作。”东亭乡党政办主任甘双莲说。

　　58岁的李时才主任目前是高峰村的包村干部。他说：“我希望农民信任我，我不怕吃苦，能给农民办实事。下到村里去，也不会增加村里的负担，办完事就回来，不在下面吃饭。”

　　高峰村有两个镀锌厂，跟农民之间有纠纷，工厂废水排到农田里，农民冲进厂子，打砸设备，阻止生产，闹了近一年，政府处理多次都没解决问题。处理这个纠纷既不能损害农民的利益，又不能损害工厂的利益，工作难做。李时才经过调研和思考，想了一个办法。他到村里去取了土样、水样和稻谷样，分成3份封好，一份交给村民组，一份交给工厂，一份带到合肥的国家检测中心去化验，还带上了村里的生产队长。化验结果显示，镀锌厂废水低于预设的污染标准。这之后，农民就不砸厂了。

　　在东亭乡农业服务中心的门市部，贴着病虫情报，接到农民的情报后，农技员们就要下乡调查，发现病虫就会及时通报。门市部墙上还贴着质量举报电话，如果农民从门市部买到了假种子、假化肥、假农药等，可以及时向农服中心举报，由农服中心向厂家索赔。

　　“乡改带来的变化是翻天覆地的，机构精简了，干部工作作风改变了，工作效率提高了，职责明确了。我们‘四办’的主任都与党委签了责任状，不能胜任工作的将会被撤职。”甘双莲说。

编辑：李昕