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改革和完善党的领导方式，是党的执政能力建设的一个重要课题。
党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的
决定》对这个问题作出了一系列论述，提出了新的要求。在总结我们
党55年来积累的六条执政经验中，“必须坚持科学执政、民主执政、
依法执政，不断完善党的领导方式和执政方式”，就是其中重要一条。
在阐述加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务时，
指出要“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”，“使党的
执政体制更加科学、执政方式更加健全、执政方略更加完善、执政基
础更加巩固。”在阐述党的执政能力上存在的不适应问题时，指出“
面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制
还不完善”是其中的一个方面。《决定》从不同角度提出了改革和完
善党的领导方式和执政方式，是当前和今后一个时期加强党的执政能
力建设的一项重要任务。学习《决定》，必须深刻认识改革和完善党
的领导方式的重要性和紧迫性，正确理解和把握党中央的要求和部署，
增强贯彻落实的自觉性。
深刻认识改革和完善党的领导方式的重要性和紧迫性
党的领导主要是政治、思想和组织的领导，既包括党对国家政权
的领导，对政治、经济、军事、文化、外交等各方面工作的领导，也
包括对工会、共青团、妇联等社会团体的领导。党的领导方式是党实
行领导、执掌政权的体制、机制、手段和方法的总称。按照什么样的
方式进行领导和执政，直接关系党的领导和执政的科学有效，直接关
系党的领导水平和执政能力高低。对我们党来说，党的领导方式包含
了执政方式。执政方式是与国家权力紧密联系在一起的。党通过执掌
政权、通过掌控国家权力机关来实施领导。
加强党的执政能力建设离不开改革和完善党的领导方式。党的领
导方式和执政方式是党的执政能力得以发挥的必要条件，这些方面的
改革和完善是加强党的执政能力建设不可或缺的重要内容。党的领导
方式、执政方式的科学性、合理性和实效性，是党的执政能力强弱、
执政水平高低的一个重要标志。因此，加强党的执政能力建设，必须
把改革和完善党的领导方式摆在突出位置上。
第一，改革和完善党的领导方式是我们党适应国际国内形势的发
展变化，提高党的领导水平和执政水平的客观需要。我们处在一个迅
速发展变化的时代。从国际上看，世界形势错综复杂，各种矛盾相互
交织，经济全球化深入发展，科学技术突飞猛进，各国之间的经济竞
争日趋激烈，政治较量也不断升温。不同文明类型既相互交融，又相
互冲突。不同意识形态和思想文化，既相互影响，又相互撞击。在这
样的国际环境下，我们这样一个在13亿人口的大国执政的大党，能否
采取科学的、符合我国国情的领导方式和执政方式，直接关系到国家
的安危、民族的兴衰和人民的利益。可以说，不改革和完善党的领导
方式，党的领导水平就不能提高，就不能有效地应对国际上各种挑战
和风险，就可能导致国家在激烈的国际竞争中败下阵来。对于这一点，
必须保持清醒的认识。西方国家的政党政治遇到许多新情况，值得我
们研究借鉴，需要我们从长远和战略上看待改革和完善党的领导方式
问题。
从国内看，社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，对党在革
命战争年代和传统计划经济体制下形成和发展起来的领导方式提出了
挑战。市场经济对依法办事的根本要求，促使我们逐步从人治走向法
治。社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益
多样化，使得我们党不可能再以同一模式和划一的方法来实施领导，
不可能继续固守以往的领导方式，客观上要求对党的领导方式加以改
革和完善。此外，我国的社会结构也发生了深刻变化，不仅工人阶级、
农民阶级以及知识分子阶层出现一些新的情况和特征，而且形成了一
些新的社会阶层。在更为复杂的经济和社会条件下，党如何实现对国
家、社会和人民群众的领导，需要从领导方式、领导体制和领导方法
等各方面不断改革，不断创新。
第二，改革和完善党的领导方式是发展社会主义政治文明，全面
建设小康社会的必然要求。建设社会主义民主政治，发展社会主义政
治文明，是全面建设小康社会的重要目标。没有社会主义民主，没有
政治文明，就没有小康社会。党的领导是政治文明建设的前提和保证，
改革和完善党的领导方式是政治文明发展的重要条件。离开科学、合
理的领导方式，就无法实现真正的民主，也就不能保证国家的政治生
活在正常的轨道上运行。正是通过改革和完善党的领导方式，才能切
实保证人民当家作主的权利，保证依法治国方略的贯彻，实现依靠民
主和法制管理和建设国家。这是社会主义政治文明的重要特征，也是
小康社会的重要特征。还应看到，改革和完善党的领导方式对于经济
和社会的发展具有重要的影响。在我国，经济发展和社会进步都必须
在党的正确领导下才能实现，而党的领导方式不完善就会影响党的正
确领导，甚至导致决策和决策实行中的失误，造成经济上、社会上的
不良后果。科学、合理的领导方式则会为经济与社会的发展创造良好
的环境和条件，起到重要的促进作用。只有经济和社会得到持续、健
康的发展，全面建设小康社会的目标才能顺利实现。
第三，改革和完善党的领导方式是提高党的执政能力的基础环节。
我们党实施领导和执政总是通过一定的方式、方法、手段和途径来实
现的，总是需要一定的体制、制度和机制来保证的。也就是说，党的
执政能力要依托于党的领导方式和执政方式才能够发挥出来，产生作
用。领导方式和执政方式为党的执政能力的实现提供条件和前提。另
一方面，领导方式对党的执政能力的提高具有一定的制约作用。科学
合理的领导方式有利于促进党员干部特别是各级领导干部提高自身的
素质和水平，有利于提高党组织的战斗力、凝聚力和创造力。而不正
确的领导方式，则会阻碍领导班子和领导干部素质的提高，甚至会起
相反的作用。因此，要提高党的执政能力，就必须改革和完善党的领
导方式。《决定》明确提出，加强党的执政能力建设要以改革和完善
党的领导体制和工作机制为重点。
第四，改革和完善党的领导方式也是我们党实际状况的现实要求。
经过55年执政实践的锻炼，我们党的执政能力不断提高；党的领导方
式和执政方式不断改进。改革开放以来，我们党不断推进党和国家领
导制度的改革，完善党的领导方式和执政方式，实行依法治国和以德
治国相结合的治国方略，进一步加强和改善了党的领导。党的领导方
式总体上是能够适应社会主义现代化建设要求的。但也应看到，面对
新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不
完善，仍然存在一些需要抓紧解决的问题。如在一定程度上还存在着
党政不分、以党代政的现象，党委与同级各种组织的关系不够协调；
依法执政的要求还没有完全落到实处，以权代法、不依法办事的现象
还没有杜绝；权力配置不科学、不合理，对权力行使过程加以制约和
监督的机制不健全；机构重叠、官多为患的状况还没有从根本上得到
改变；执政成本较大、执政效率不高，等等。这些问题如果不尽快解
决，势必会削弱党的领导，妨碍党的执政能力的提高，党就无法履行
好肩负的执政责任，同时也势必会损害党与人民群众的关系，不利于
巩固党的执政基础。这就要求我们必须抓紧改革和完善党的领导方式
和执政方式。
正确理解党总揽全局、协调各方的原则
根据《决定》的精神，改革和完善党的领导方式总的原则就是党
要总揽全局、协调各方。坚持这一原则，是使党的领导方式适应我国
经济社会的发展，使这方面的改革始终坚持正确方向的重要保证。“
党总揽全局”，就要求各级党委立足于全党工作的大局，集中主要精
力抓住全局性、战略性、前瞻性的重大问题，把好政治方向、决策重
大问题、安排重要人事、开展宣传教育、维护社会稳定、形成工作合
力、领导群众组织，从政治上、思想上、组织上加强领导，保证党的
理论路线、方针政策的贯彻落实。“协调各方”，就要求党委从整体
推进全局工作的需要出发，统筹协调好人大常委会、政府、政协几套
班子之间的关系，统筹安排好纪检和组织、宣传、统战、政法等方面
的工作，使各方都能各司其职，各尽其责，相互配合，形成合力。
一是切实发挥党委、党组的领导核心作用。在新的历史条件下，
党的领导只能加强，不能削弱。党的执政地位是通过党对国家政权机
关的领导来实现的。各级党委、党组必须站在实现党的历史使命、巩
固党的执政地位的高度，充分认识坚持党的领导的极端重要性，敢于
领导，善于领导。要发挥好党委对同级人大、政府、政协等各种组织
的领导核心作用，发挥好党组在这些组织中的领导核心作用。党委要
支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张
成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，
并对他们进行监督。人大的党组应认真贯彻党委的决定，充分发挥人
大代表和常委会委员中党员的作用，使党的决定成为法律法规，成为
国家机关的决议。党委要加强对政府工作的领导，及时研究政府工作
中的重大问题，支持政府依法行政，履行好行政管理的职能。政府党
组应把党委的决定落实到日常行政管理工作中。党委要把握好民主和
团结两大主题，加强对统一战线工作和政协的领导，定期研究有关事
项，听取政协和民主党派负责人的意见建议，就有关重要问题作出决
策。政协党组要将党委的决策贯彻到民主协商、民主监督等工作中去，
充分调动政协委员和各方面人士的积极性和创造性，为实现共同的奋
斗目标而努力。党委还应当进一步加强和改善对工会、共青团和妇联
等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，充分发
挥其维护和代表各方面群众利益的作用，真正成为党联系群众的纽带
和桥梁。各人民团体中的党组要履行好职责，自觉按照党委的要求和
部署，做好各自的工作。
二是党委要善于协调各方，保证党的路线方针政策的贯彻落实。
这是党委处理与人大、政府、政协和审判机关、检察机关关系的一条
重要原则，表明党委所起的作用和应采取的具体方式。贯彻这一原则，
就要正确认识党委行使领导权与人大行使国家权力、政府行使行政管
理权、政协参政议政、司法机关依法办事的关系，以及党委提出建议
与人大作出决议之间的关系。既要看到党委与国家机关在方向和目标
上的一致性，又要看到各自在思考审视问题的角度、具体工作程序以
及听取意见范围等方面的差异性。应尊重宪法和法律赋予人大及其他
国家机关的职权。当他们之间发生矛盾时，党委应及时予以调解，找
出问题的症结，采取适当的方法加以解决，保持他们之间关系的协调
顺畅。党委还应当努力为人大、政府、政协和司法机关依照法律和章
程履行职责，创造有利的环境和条件。还要注意通过这些组织中的党
组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作
部署。
三是按照发展社会主义市场经济的要求，完善党领导经济工作的
体制机制和方式。这是《决定》提出的一项新的要求。坚持以经济建
设为中心，把发展作为党执政兴国的第一要务，要求各级党委必须加
强和改善对经济工作的领导。党怎样领导好经济工作，是一个我们党
长期探索、曾一度没有很好解决的问题。《决定》对这个问题给出了
科学的、符合实际的答案。党委领导经济工作，主要是把握方向，谋
划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。地方党委
要结合本地实际，确定经济社会发展的基本思路和工作重点，加强和
改进对经济社会重大事务的综合协调，确保中央的方针政策和各项部
署的贯彻落实。涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作
总体部署以及关系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常
性工作由政府及其部门按照职责权限决策和管理。简而言之，就是谋
全局、把方向、管大事。这就明确界定了党委领导经济工作的职能，
科学划分了党与政府在抓经济工作中的权责。这对于进一步明确党委
和政府的职能定位，改善党对经济工作的领导，具有十分重要的意义。
这里还需要明确的一个重要问题是，改革和完善党的领导方式必
须贯彻依法治国方略，坚持依法执政。依法执政是新的历史条件下党
执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。坚持党总揽
全局、协调各方的原则与坚持依法执政是统一的。要实现党的领导方
式和执政方式的规范化和制度化，就要有明确的法律依据、充分的法
律保障和法定的程序。要正确处理党的政策决策与国家法律的关系，
逐步形成主要依靠法律法规解决各种社会矛盾和现实问题的行为规范
和习惯。党的各级组织和广大党员特别是各级领导干部，要带头维护
宪法和法律的权威，遵守和执行宪法和法律，保证党在宪法和法律的
范围内活动。
进一步明确改革和完善党的领导方式的任务
《决定》明确提出了改革和完善党的领导方式的任务。当前和今
后一个时期，全党同志都要深刻认识和理解实现这些任务对提高党的
执政能力的重大意义，通过扎实的工作和有效的措施，将这些任务落
到实处。
第一，加强法制和制度建设，实现党的领导方式的规范化和制度
化。党委要通过科学化、规范化、制度化的机制，加强对人大、政府、
政协、司法机关和人民团体的领导。抓紧建立健全党委与人大、政府、
政协、司法机关在工作协调衔接方面的制度和机制，通过国家法律和
党内法规，进一步将党的权力和国家机关的权力与职能具体化，加以
科学规范。同时，应当逐步将党与人大、政府、政协、司法机关、人
民团体、民主党派以及各种经济和社会组织的关系制度化，使党的领
导、人民当家作主和依法执政以法律法规的形式体现出来。比如，要
建立健全党委与人大在工作协调衔接方面的制度和机制，进一步将人
大的权力和职能具体化，并且对党委向人大提出建议的方式加以科学
规范。在法制和制度化的过程中，应注重法规制度的体系化，形成一
个完整、有机的系统。各项法规制度应当是相辅相成的，而不能是相
互矛盾、相互妨碍的。应当按照科学性、系统性、有效性、长期性原
则以及符合国情的原则确立这样的法规制度系统。
第二，在党内逐步实现党的生活、党内民主、党内决策、党内关
系和党的组织建设的制度化，将党的建设纳入规范化的轨道。民主集
中制是党的根本组织制度。党总揽全局、协调各方是民主集中制原则
在党的领导工作中的具体体现。要实行民主决策，体现集体领导，从
建立健全具体制度入手，规范议事决策权限和决策程序，完善议事决
策规则，提高决策水平。确立这些制度，可以使党委的工作逐步走向
制度化、规范化和科学化，保证党委更好地贯彻民主集中制原则，更
好地发挥在同级各种组织中总揽全局、协调各方的领导核心作用。
第三，规范党政机构设置，完善党委常委会的组成结构。党政机
构设置是一项复杂的系统工程，要适应我国社会进步和经济发展的需
要，适应坚持和改善党的领导的需要，从改革和完善党的领导方式和
执政方式的现实要求出发，统筹规划，总体设计，稳步推进。要按照
精简、统一、效能的原则，科学规范部门职能，合理设置工作机构，
逐步撤并党委和政府职能相同或相近的工作部门，理顺工作关系，改
进管理方式，切实解决层次过多、职责交叉、多头管理等问题。要减
少领导职数，适当扩大交叉任职，切实解决党政领导成员分工重叠的
问题。这样，既有利于避免因职责分工重叠引起的党政不分、相互扯
皮等现象，也有利于强化党委总揽全局的能力，提高班子成员的积极
性和集体决策水平。还要进一步规范各类领导小组和协调小组，一般
不设实体性办事机构。
第四，继续推进行政体制改革，进一步提高行政管理水平。围绕
提高行政效率、降低行政成本、整合行政资源的目标，加强行政体制
改革的总体研究，继续推进行政体制改革。各级政府要提高依法行政
水平，加快转变职能，深化行政审批制度改革，真正实现政企分开、
政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中
精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要正确处理中
央和地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，做到权
责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。通过
有计划、有步骤的改革，进一步理顺行政体制，不断改进和完善行政
管理。
（作者系中共中央组织部党建研究所所长） |
