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9、加强党的执政能力建设的主要任务
《决定》提出要不断提高五个方面的能力，客观反映了新的形势
和任务对我们党执政的要求。具体说来：（1）在社会主义条件下发
展市场经济，是我们党为建设充满活力的社会主义而作出的历史性选
择，意义重大而深远。我们讲提高党领导发展的能力，首要的是要提
高驾驭社会主义市场经济的能力。这无疑是我们党执政必须完成好的
一项重要任务。（2）发展社会主义民主政治是我们党坚定不移的奋斗
目标。把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一起来，
增强党和国家的活力，充分调动人民群众和社会各方面的积极性主动
性，这同样是我们党执政必须认真解决的重大课题。（3）社会主义先
进文化是中国特色社会主义在精神上的一面旗帜。我们党要履行好执
政兴国的历史责任，必须不断提高建设社会主义先进文化的能力。（
4）社会主义和谐社会是中国共产党人始终追求的目标。把各方面的
积极因素充分调动和凝聚起来，努力形成全体人民各尽其能、各得其
所而又和谐相处的社会，这是巩固党执政的社会基础、实现党执政的
历史任务的必然要求。（5）我们党是在复杂多变的国际形势下进行
执政活动的。党要领导人民抓住机遇、应对挑战，实现全面建设小康
社会的宏伟目标，必须不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力。
执政能力建设的这五项任务，涉及经济、政治、文化、社会、外
交以及国家主权和安全，覆盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治
国治军。这表明，《决定》对执政能力建设的思考和部署，是站在国
内大局与国际大局相互联系的高度、总揽中国特色社会主义伟大事业
和党的建设新的伟大工程这两个方面的，是高瞻远瞩、深谋远虑的。
十六大报告第一次鲜明地提出要不断提高科学判断形势、驾驭市
场经济、应对复杂局面、依法执政和总揽全局这五种能力，很有新意，
也很有理论意义和实践意义。这次《决定》提出的五个方面的能力，
与十六大提出的五种能力，既有联系也有区别。说它们有联系，是因
为无论十六大提出的五种能力也好，《决定》提出的五个方面的能力
也好，都是我们党执政必须具备和不断提高的能力，应当把它们统一
起来加以贯彻，结合起来加以落实。说它们有区别，是因为十六大提
出的五种能力，主要是对各级党委和领导干部提出的要求，侧重点在
于阐明各级党政领导干部应当具备什么样的执政素质和执政本领；而
《决定》提出的五个方面的能力，则是对党的总体执政能力提出的要
求，侧重点在于阐明同我们党的执政能力紧密相关的重大任务，应该
说内涵比前者更丰富、要求比前者更全面。从提出五种能力到提出五
个方面的能力，表明我们党对执政能力建设的认识在不断深化。
10、提高党的执政能力首先要提高党领导发展的能力
我们党执政，首要任务就是带领人民推动经济社会发展，不断满
足人民日益增长的物质文化需要。十六大提出，发展是我们党执政兴
国的第一要务。正是在这个意义上，《决定》指出，提高党的执政能
力，首先要提高党领导发展的能力。
在发展社会主义市场经济的历史条件下，提高党领导发展的能力，
也就是要不断提高驾驭社会主义市场经济的能力。经过改革开放二十
多年的发展，我国初步建立了社会主义市场经济体制，社会生产力得
到极大的解放和发展。同时也要看到，在社会主义条件下搞市场经济，
是我们党为建设充满活力的社会主义而作出的历史性选择，世界上没
有先例，既是一个伟大创举，又是一个全新课题，其中许多规律性的
东西我们还不熟悉。如何把握社会主义市场经济的内在要求和运行特
点，自觉遵循客观规律，充分发挥社会主义制度的优越性和市场机制
的作用，不断提高领导经济工作的水平，这无疑是我们党执政必须完
成好的一项重要任务。
提高驾驭社会主义市场经济的能力，根本目的是实现我国经济持
续快速协调健康的发展。由于市场经济发展规律和国内外多种因素的
影响，经济增长出现周期性变化和波动是难以完全避免的。但是，经
济持续增长时间的长短和波动程度的大小，不仅取决于客观因素，也
取决于主观努力，取决于人们对客观规律的认识水平和运用能力。我
国经济发展过程中一再出现盲目投资、低水平重复建设和片面追求速
度的现象，归根到底是由于各方面体制还不完善，法律法规还不健全，
经济增长方式还比较粗放。我们必须认真总结和汲取我国发展实践的
经验教训，不断深化对社会主义市场经济特点和规律的认识，准确把
握经济运行中的主要矛盾和突出问题，在增强预见性的基础上，适当
采取有针对性的方针和政策，不断提高调控经济的水平。这里的要害，
是要努力形成一整套防止经济大起大落的体制机制，从根本上消除引
发经济较大波动的根源，促进经济走上长期良性发展轨道。
提高党领导发展的能力，提高驾驭社会主义市场经济的能力，关
键在于牢固树立和认真落实科学发展观。科学发展观是我们党在领导
中国发展进程中长期艰苦探索的结果，也是以胡锦涛同志为总书记的
党中央继承和发展党的三代领导核心关于我国发展的重要思想、从新
世纪新阶段党和人民事业发展全局提出的重大战略思想。当前，我国
的改革发展处在关键阶段。提出科学发展观，进一步明确新世纪新阶
段我国为什么发展、能不能发展和怎样发展等一系列重大问题，根本
的目的就是为了更好地解决我们在这一阶段遇到的各种问题，确保我
国经济社会协调发展，确保党和人民的事业继续沿着正确的道路前进。
我们必须从贯彻落实"三个代表"重要思想、确保实现全面建设小康
社会宏伟目标的高度，进一步增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚
定性，切实把科学发展观贯彻在发展的整个过程和各个方面，使树立
和落实科学发展观的过程，真正成为根据党和人民事业发展的新要求、
不断提高党领导发展能力的过程。
11、要建立体现科学发展观要求的经济社会发展综合评价体系
科学发展观是用来指导经济社会发展的。要把科学发展观落在实
处，必须建立体现科学发展观要求的、具有可操作性的综合评价体系，
以便实践中有所遵循。《决定》提出要“建立体现科学发展观要求的
经济社会发展综合评价体系”，正是基于这样的考虑。
现行的评价体系以GDP为核心。GDP作为核心指标，成为衡量一个
国家发展程度的统一标准。我国引进GDP以及人均GDP统计，是在改革
开放以后，特别是邓小平同志提出我国现代化建设“三步走”战略以
后。但GDP统计有着不容忽视的缺陷，主要是不容易准确地反映经济
增长的质量和结构，不容易反映人们实际享有的社会福利水平，也不
能准确地衡量社会分配和社会公正。同时，在实践中GDP统计也导致
一些地方和领域重经济指标，轻社会进步；重物质成果，轻人的价值；
重眼前利益，轻长远福祉等现象。这样，有必要建立新的综合评价体
系来涵盖和反映科学发展观的内涵和要求。
随着可持续发展观念的逐步深入，国际上也比较重视对经济社会
发展综合评价体系的研究。比如，英国提出一种新型的衡量社会全面
发展的核算体系--国家进步指数（MDP）。MDP是在GDP的基础上，
扣除经济增长所付出的社会、环境和自然资源三大类成本，对社会进
步做出综合评估。我国也提出了绿色GDP概念，并且初步建立了绿色G
DP的核算体系框架。但也要看到，目前世界上还没有一个比GDP更好
的、人们普遍认同的经济社会发展综合评价体系。我们建立体现科学
发展观要求的经济社会发展综合评价体系，既要吸收国际上有关发展
的最新研究成果，同时还要根据我国经济社会发展的实际情况形成自
己的特色。
按照科学发展观的要求设计衡量经济社会发展的综合评价体系，
可以这样来考虑：
一是在整体指标体系的设置上，要全面反映经济、社会和人的全
面发展情况。经济发展是社会进步和人的全面发展的物质基础和前提
条件，必须把经济指标摆在整个指标体系的突出位置。但是，发展是
全面的，仅有经济发展是不够的，指标体系也必须是全面的。比如，
可设计一些综合指数来反映社会和谐的实现程度；判断城乡差距和地
区差距的变化情况和发展趋势，可以运用基尼系数、人文发展指数和
经济结构变动系数等指标，等等。
二是在经济指标的设置上，既要重视反映经济增长的指标，又要
重视反映经济发展的指标。经济增长是经济发展的基础，没有增长谈
不上发展，但增长并不是发展的全部。重视GDP是对的，衡量经济情
况不能不看GDP，它反映经济活动总规模，是重要的综合经济指标，
但仅仅看GDP又是不够的，还必须同时看反映经济发展质量和结构的
其他指标。
三是在评价标准上，既要看数字，又不能唯数字。数字是衡量经
济社会发展情况的重要形式，建立评价体系不能不看数字。比如，在
经济运行情况方面，地方财政收入年平均增长率、农村居民和城镇居
民收入增长率、城镇登记失业率等；在社会发展方面，义务教育普及
率、甲乙类传染病发病率、社会保险综合覆盖率等；在可持续发展方
面，人口出生率、人均耕地面积增减率、主要污染物排放控制率等，
这些数字是反映经济社会发展的重要指标，必须予以重视。但是，一
方面，数字必须是没有“水分” 的数字；另一方面，数字不能代表
一切，很多情况是无法用数字反映的。
四是指标既要有确定性，在一个时期内相对固定，又要形成“动
态管理”的修订机制，根据经济社会发展的实际情况适时作出调整。
指标体系涵盖的时限既要考虑本世纪中叶全国基本实现现代化，更要
考虑本世纪头20年全面建成小康社会，并与“十一五”规划相衔接，
重点可放在本世纪头20年。
经济社会发展评价指标体系的建立过程，是一个统一并深化对科
学发展观的认识过程，也是一个促进落实科学发展观的过程。建立体
现科学发展观的发展评价指标体系，可采取“上下结合”和“分类指
导”的方式，分步骤进行研究和编制，在实践中认真总结经验，不断
加以改进和完善。
12、完善党领导经济工作的体制机制和方式
提高驾驭社会主义市场经济的能力，关键在于按照社会主义市场
经济发展规律的要求，不断完善党领导经济工作的体制机制和方式。
《决定》在总结建国以来特别是改革开放以来经验的基础上，对进一
步完善党领导经济工作的体制机制和方式提出了明确要求，具有重要
意义。
《决定》指出，“党领导经济工作，主要是把握方向，谋划全局，
提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境。”这是中央文件第
一次明确提出党领导经济工作的主要职责。把握方向，就是引导和把
握经济社会发展的方向、改革开放的方向，推动现代化建设始终沿着
中国特色社会主义道路前进。谋划全局，就是站在时代发展的高度，
从全局上谋划经济社会发展，从总体上把握发展趋势，解决影响国民
经济和社会发展全局的重大问题。提出战略，就是按照国家经济协调
发展的总体目标和阶段性任务，提出和制定经济社会发展的长远战略
目标、战略步骤、战略重点和战略举措。制定政策，就是制定促进经
济发展、社会进步的总方针、总政策和解决关系全局的重大问题的大
政策，如产业政策、区域发展政策、经济社会协调发展政策等。推动
立法，就是按照完善社会主义市场经济体制和贯彻依法治国基本方略
的要求，从多方面着手，全面推进我国市场经济法制建设，促进社会
主义市场经济的健康发展。营造良好环境，就是通过党领导的各方面
工作，为经济发展和社会进步营造公平公正的法制环境、竞争有序的
市场环境和诚实守信的社会环境。这六个方面，归结起来就是，党领
导经济工作主要是把方向、抓大事、管全局。
《决定》在明确党领导经济工作主要职责的同时，也明确了政府
管理经济工作的重要原则，即：集中精力抓好经济调节、市场监管、
社会管理和公共服务。《决定》还明确提出：地方党委要结合本地实
际，确定经济社会发展的基本思路和工作重点，加强和改进对经济社
会重大事务的综合协调，确保中央的方针政策和各项部署的贯彻落实。
涉及国民经济和社会发展规划、重大方针政策、工作总体部署以及关
系国计民生的重要问题，由党委集体讨论决定，经常性工作由政府及
其部门按照职责权限决策和管理。《决定》的这些规定，进一步明确
了地方党委领导经济工作的任务、重点和机制，也明确了政府决策和
管理的范围、任务和职责，有利于规范党委和政府在领导经济工作方
面的关系，有利于从整体上提高我们党领导经济工作的水平。
13、坚持和发展人民民主是我们党执政为民的本质要求和根本途径
《决定》指出：“坚持和发展人民民主，是我们党执政为民的本
质要求和根本途径。”这是一个非常深刻的思想，它精辟阐述了共产
党执政与领导和支持人民当家作主之间的内在统一和必然联系，具有
重要的理论意义和现实意义。
首先，共产党执政与人民当家作主是完全一致的。我们党从诞生
之日起，就开始了组织和领导中国人民争取民主的伟大斗争。新中国
的成立，我国社会主义基本制度的建立，从根本上推翻了阶级压迫和
阶级剥削的政治制度和经济制度，第一次在中国实现了人民当家作主。
可以说，党83年的奋斗历史，就是一部不断地为争取和保障人民当家
作主权利而奋斗的历史。中国共产党作为执政党，一直牢记自己的责
任，坚持立党为公、执政为民，把握国家发展的正确的政治方向，坚
持和发展人民民主，确保工人阶级的领导地位和全体人民当家作主的
权利。
其次，坚持和发展人民民主是我们党执政为民的本质要求。在社
会主义中国，人民是国家的主人，是决定国家前途命运的根本力量。
我们党执政没有任何超乎人民利益之上的特殊利益，更没有任何超乎
人民权利之上的特殊权力。党的全部任务和责任，就是为人民谋利益，
团结和带领人民群众为实现自己的根本利益而奋斗。从根本上说，共
产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群
众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民
群众的根本利益。发展人民民主也是我们党对共产党执政规律认识的
进一步深化。作为执政的共产党，只有坚持执政为民，不断推进人民
民主，充分保障人民当家作主的权利，才能始终得到人民群众的拥护
和支持。
第三，坚持和发展人民民主是我们党执政为民的根本途径。党的
领导方式和执政方式是通过党的领导体制来实现的，集中反映了党与
国家以及人民群众关系的具体形式。我们党为人民执政，也靠人民执
政。只有坚持和发展人民民主，尊重人民群众的历史主体地位，领导
人民创造各种有效的当家作主的形式，充分发挥人民群众在建设社会
主义政治、经济、文化事业中的作用，才能真正完成我们党的执政使
命。
我国人民在长期实践中建立的人民代表大会制度、共产党领导的
多党合作与政治协商制度以及民族区域自治制度，是人民奋斗的成果
和历史的选择，是适合我国国情、在国家政治生活中充分体现人民民
主的政治制度，必须坚持和完善。同时，我们党必须适应新的情况，
把扩大民主参与，引导人民更多更好地依法管理国家和社会事务，从
制度上保证人民民主权利的实现，作为改进执政方式的根本取向和坚
实基础，最大限度地组织和支持人民群众依法行使管理国家和社会事
务的民主权利。这就要求我们善于总结和发现适合我国人民当家作主
的民主形式，并进一步使之上升为民主的具体制度，拓宽人民群众依
法管理国家事务、社会事务和经济文化等各项事业的渠道，更广泛地
组织和吸引人民群众参与民主实践。
坚持和发展人民民主，建设社会主义民主政治，是逐步发展的历
史过程，务必从我国国情出发，坚定不移地走中国共产党和中国人民
自己选择的政治发展道路，坚持四项基本原则，坚持在党的领导下有
步骤、有秩序、稳妥地加以推进。社会主义愈发展，民主也愈发展。
我们党要在领导、支持和保证人民当家作主的实践中，积极探索社会
主义民主政治建设的规律，不断提高发展社会主义民主政治的能力，
进一步调动基层和群众的积极性，增加党和国家的活力，不断把中国
特色社会主义事业推向前进。
14、丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与
随着我国社会主义民主政治建设的不断深入，公民对国家和社会
政治生活的参与意识也在逐步增强。扩大公民有序的政治参与，已成
为密切政府与群众联系，增进相互理解与沟通，维护社会安定和谐的
重要渠道。《决定》明确指出，要“健全民主制度，丰富民主形式，
扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、
民主管理、民主监督。”这是一个十分重要的思想，提出了发展社会
主义民主政治的一条有效途径。
社会主义民主政治的本质就是人民当家作主。人民当家作主，意
味着人民是国家的主人，人民是国家的最高权力主体，人民享有广泛
的民主权利和自由，一切其他形式的具体化的国家权力，都是由这一
最高权力主体产生和派生的。从国家政治生活层面讲，人民代表大会
制度是现阶段我国社会主义民主制度中最重要的政治制度，也是中国
公民参与政治的最重要的政治方式。此外，在广泛的经济生活、文化
生活、社会生活等领域，人民实现民主的方式和公民参与政治的方式
还有其他许多形式，还有很大的空间。我们要在坚持和完善人民代表
大会制度这一我国根本政治制度的前提下，探索多种人民实现民主的
形式和扩大公民有序参与政治的方式。
扩大公民有序的政治参与，这里有两个关键：一个是“扩大”，
一个是“有序”。“扩大”，就是在完善现有的公民政治参与方式的
基础上，要不断探索出新的政治参与形式和政治参与方式。“有序”，
就是指“依法”，公民参与国家的政治生活必须在宪法和法律允许的
范围内进行，公民政治诉求的表达要通过正常的渠道和途径展开。历
史经验表明，无序的政治参与方式会使社会付出较高的发展成本，会
对社会的稳定、和谐造成消极的影响。那么，在遵守宪法和法律的基
本前提下，可以从哪些方面健全和完善公民政治参与的制度呢？
一是健全和完善选举制度。选举权是公民有序进行政治参与的最
重要、最直接、最广泛的政治权利。从我国现有的选举制度来看，公
民直接参与选举的活动（即直选）有县及县以下人大代表的选举、城
市居委会选举、农村村委会选举。今后可在一定层次上、一定范围内
进行竞选试点。同时，还要健全民主管理制度，完善对当选人的监督
和罢免制度，使当选人接受选民的监督和制约，等等。
二是健全和完善听证制度。听证制度是一种直接民主的制度方式，
也是公民有序地直接参与政治的一种较好的活动方式。在广泛的行政
活动领域，对凡是与公民利益直接或间接相关的决策，都应该举行听
证会，直接听取公民的意见，使决策做到民主化、科学化、公开化，
有利于政府的决策符合民意和接近民意。这有利于政府决策的实施。
三是完善公民对立法的参与制度。近几年我国在扩大公民对立法
的参与方面做了不少尝试，其中最引起国内外关注的是对法律草案的
全民讨论。其次是专家直接参与立法。尤其是婚姻法修改所进行的全
民讨论，是中国立法历史上公民参与最多、最广泛的一次立法活动。
我们应该认真总结经验，将全民讨论法律的形式逐步制度化。
四是健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、
检举制度、信访制度、监督制度等。要使这些制度成为公民有序参与
政治的法律机制，发挥其应有的作用。当前在我国有些城市开展的市
长同市民的直接对话活动，也是公民直接参与政治的较好方式，效果
也比较好。
五是健全和完善公民陪审制度，发展和扩大公民的公益诉讼制度。
陪审制度是公民直接参与司法活动、行使人民陪审权的重要制度；公
益诉讼则体现了公民作为国家主人翁对社会公共事务的关怀和关心。
这两种制度都是在司法过程和诉讼领域中公民有序参与政治的重要制
度和方式。我们应该对它们逐步加以健全和完善，使公民能够有序地
参与司法、参与诉讼。
15、尊重和保障人权，保证人民享有广泛的权利和自由
尊重和保障人权，是我们党和国家的一贯方针。《决定》把“尊
重和保障人权”提到党的执政能力的高度来认识，强调在发展社会主
义民主政治进程中推动人权事业全面发展，这是很有意义的。
人权观念是资产阶级革命时提出来的，但绝不是资产阶级的专利。
我们党在建党之初就举起了“争自由，争人权”的旗帜。我们党领导
中国人民推翻三座大山，争取实现民族独立，实现人民当家作主，就
是争取人权的生动实践。改革开放以来，我们党提出了执政为民的执
政理念，确立了以人为本、全面协调可持续的科学发展观，采取了一
系列保障人权的强有力的政策措施，我国人权事业取得的进步和成绩
是有目共睹的。在新的历史条件下，如何进一步尊重和保障人权，推
动我国人权事业全面发展呢？
第一，要进一步维护宪法的尊严和权威，确保尊重和保障人权原
则的实施。列宁曾指出：“宪法是公民权利的保障书”。人权作为宪
法的基本立足点和出发点，在一切法律法规中具有至高无上的权威地
位和最高法律效力。要在全社会形成崇尚宪法、遵守宪法的良好氛围，
维护宪法的权威；要加强立法监督和执法监督，坚决纠正各种违宪现
象，坚决维护国家法制的统一和尊严。只有宪法实实在在地发挥作用，
宪法规定的公民基本权利得到切实有效的保障，才能从根本上确保尊
重和保障人权原则得到贯彻落实。
第二，要将尊重和保障人权贯穿于执政治国的全过程，落实到立
法、执法、司法和执政、行政各个环节之中。由于自然、历史和发展
水平的制约，我国在人权保障方面还有不完善、不尽如人意之处。为
进一步发展人权事业，党和政府将采取更多的措施，包括十届人大常
委会决定在任期内还将安排审议近六十部法律草案，如农民权益保护
法、物权法、侵权责任法、社会保险法、社会救济法、行政强制法、
行政程序法、行政收费法等，以及修改选举法、民事诉讼法、刑事诉
讼法、行政诉讼法、义务教育法、传染病防治法，等等。这些法律都
与尊重和保障人权密切相关。2004年4月，国务院颁布了《全面推进
依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，提出了深化体制
改革、严格行政执法、强化对行政权监督等一系列推进依法行政、维
护人民权益的重大措施。
第三，要将尊重和保障人权贯彻到社会生活各个方面，体现在人
们日常的生产生活中。公民基本权利的本质是人权，尊重人权就是尊
重生命。这就要求我们牢固树立和全面落实科学发展观，高度重视人
的全面发展，充分尊重人在发展中的主动地位，确保人对发展的全面
参与、对发展成果的平等分享；要从制度上确保党和国家政治生活的
民主化和人民的当家作主地位，扩大公民有序的政治参与，切实维护
公民的政治权利；要积极倡导社会主义的人道主义，努力营造尊重人、
关心人、爱护人、帮助人、发展人的良好社会风尚。
第四，要创造尊重和保障人权的氛围。要在全社会广泛深入、持
之以恒地开展正确人权观和人权基本知识的宣传教育活动。只有每个
公民都充分认识人权的重要性和内涵，都具有强烈的权利意识与权利
观念，在现实生活中能够依法尊重他人的人权，维护自身的人权，才
能使尊重和保障人权的宪法原则在全社会得到遵行。同时，要对党政
领导干部和公职人员进行执政为民、尊重和保障人权的宣传教育，使
其牢固树立正确的权力观。只有他们真正做到权为民所用、情为民所
系、利为民所谋，在行使职权过程中充分尊重和保障人权，才能从根
本上促进人权事业的发展，确保人民的人权不受侵犯，不断提高全体
人民享受人权的水平。
第五，要加强对外交流与合作，努力树立国家尊重和保障人权的
国际形象。要适应全面建设小康社会的需要，以更加积极的姿态参与
国际人权领域的活动，进一步广泛、深入地开展与世界各国在人权领
域的对话、交流与合作，积极对外介绍中国尊重和保障人权的制度和
实践，吸收一切有益于中国的经验和成果，不断增进国外对中国人权
状况的了解和理解，进一步树立中国改革开放、和平发展和尊重人权
的国际形象。
16、依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式
《决定》指出："依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本
方式。"这是一个新论断。把依法执政作为党执政的一个基本方式，
这在中央文件中是第一次，反映了我们党在新的历史条件下领导方式
和执政方式的重大转变，体现了党所处的历史方位和执政环境的深刻
变化对党的执政方式提出的新要求。坚持依法执政，是全党同志特别
是各级领导干部必须努力学习和掌握的执政本领。
第一，坚持依法执政，要求加强党对立法工作的领导。党的领导
是依法治国的根本保证。党制定的大政方针，提出的立法建议，确定
的路线方针政策，需要通过国家立法机关的法定程序，才能够成为国
家意志，成为全社会共同遵循的行为规范和准则。这一过程是民主的
过程，是集思广益的过程，是党的主张和人民意志相统一的过程，是
把党的路线方针政策制度化、规范化、定型化的过程。
第二，坚持依法执政，要求党在宪法和法律范围内活动。党领导
人民制定宪法和法律，也必须带头遵守宪法和法律。这与坚持党的领
导、服从人民利益是完全一致的。邓小平同志指出：“以后，党委领
导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能
按政策办事，法立了以后，就要坚决按法律办事。”我国宪法规定：
“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，
都必须遵守宪法和法律。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和
法律的特权。”遵守宪法和法律，是我们党科学执政、民主执政、依
法执政的根本保证。
第三，坚持依法执政，要求党督促、支持和保证国家机关依法办
事。党的依法执政能力，不仅表现在党自身遵守宪法和法律，而且表
现在党所领导的国家机关的工作上，表现在督促、支持和保证国家机
关依法行使职权、履行职责，在法治的轨道上推动各项工作的开展，
保障公民和法人的合法权益上。执政活动就其性质来讲，主要是通过
国家政权组织来进行和运作的活动，是行使国家权力的活动。实行法
治，是规范和保证国家权力运行的最有效的方式。党坚持依法执政，
就是要使国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的各项工作
都纳入法治的轨道，提高依法办事能力。
第四，坚持依法执政，要求加强和改进党对政法工作的领导。近
年来，司法不公、司法腐败、司法上的地方保护主义等问题，日益为
群众所关注。能否有效解决这方面的问题，是对我们党执政能力特别
是依法执政能力的一个严峻考验。党委要支持和保证司法机关依法行
使职权、履行职责，维护司法权威；要积极推进司法体制改革，用改
革的办法来解决司法领域中存在的突出问题，为在全社会实现公平和
正义提供法制保障；要加强对司法活动的监督，加强司法队伍建设，
保证司法机关公正司法和严格执法。
17、要建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制
《决定》提出：要“建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正
机制。”这是改革和完善决策机制，推进决策科学化民主化的一项重
要举措，对于强化领导责任，减少决策失误，及时纠正错误决策和挽
回损失，具有十分重要的意义。
领导机关的决策通常涉及的都是重大事务，比如重大事项的决定、
大额度资金的使用、重要人事的任免等。决策一旦失误，造成的影响
往往带有全局性。现实中，一些领导干部搞个人专断、一言堂，拍脑
袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人，决策失误追究责任难的现象还比
较严重地存在。一项决策失误即使造成很大的经济损失或社会负面影
响也得不到及时纠正或中止，严重损坏了党和政府的形象，给人民群
众的利益造成不应有的损害。究其原因，一是权力与责任分离，决策
者缺乏责任约束；二是责任追究主体不明；三是责任追究程序不完备。
建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制，不只是为了追究当
事者，根本目的还在于减少决策失误以及当失误发生时能及时纠正。
为此，应着重从以下几方面努力。
第一，按照“谁决策，谁负责”的原则制定责任认定规则。比如，
重大事项的决定，从可行性、科学性、合法性论证，方案的筛选，直
到方案的选定，每一个环节都要有明确的责任者，这就要建立相应的
论证责任制、评估责任制、领导责任制。重要干部的选任，从推荐、
考察到讨论决定，也要建立相应的推荐责任制、考察责任制和任用责
任制，一旦用人失察失误，责任一目了然。为防止"集体决策、无人
负责"现象的发生，领导班子在集体讨论决定重大事项时，除干部任
免外，应采用记名表决方式进行投票表决，以备有案可查。
第二，强化责任追究主体的地位。进一步落实《党章》、《党内
监督条例》等有关规定，通过实行党代表大会常任制、建立党的代表
大会代表提案制、建立党代表提议的处理和回复机制，加强党的代表
大会和代表会议对同级党的全委会和常委会的决策实行监督，对错误
决策和决策实施过程中发生的偏差进行及时修正。通过改革纪检领导
体制，加强纪委对同级党委的决策监督，对违反决策民主程序、违反
原则的错误决策，纪委可以提出不同意见，如果同级党委不予接受，
可以报上级纪委予以纠正。加强上级党委对下级党委的决策监督，上
级党委有权改变或撤销下级党委的错误决策。
第三，健全决策跟踪和反馈机制。一项决策做出后，对它的实施
过程要有专门的机构和人员进行跟踪检查，并及时将执行中的各种问
题反馈给决策机关，以便适时修正。跟踪者要深入实际、深入调查研
究，全面搜集信息，如实反映情况，不能为迎合决策者而片面筛选信
息，或者隐瞒实情。
第四，实行责任追惩制。要完善责任追究的程序、健全处罚体系，
形成党纪、政纪、法律处罚等不同等级，根据决策失误导致损失的程
度和应负责任的大小，追究相应的责任。当前，应进一步落实《党政
领导干部辞职暂行规定》中关于引咎辞职的规定，使引咎辞职制对决
策失误起到应有的制约作用。
18、如何依法实行质询制、问责制和罢免制？
《决定》指出：要“建立健全领导干部个人重大事项报告制度、
述职述廉制度、民主评议制度、谈话诫勉制度和经济责任审计制度，
依法实行质询制、问责制、罢免制。”实行质询制、问责制和罢免制，
是为强化对领导干部的监督所采取的重要举措。
我们党是代表人民执政、为人民执政的，各级领导干部手中的权
力都是人民赋予的，只能用来为人民谋利益。成为执政党以来，我们
党始终强调要加强对权力运行的制约和监督，保证把人民赋予的权力
用来为人民谋利益，并为此进行了卓有成效的探索。但是，权力监督
问题是一个国际性难题，我们也没有完全解决好。因此，十六大报告
和四中全会《决定》再次重申我们党的一贯要求：各级党组织和干部
都要自觉接受党员和人民群众的监督，提出要努力拓宽和健全监督渠
道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。"依法实行质询制、问
责制和罢免制"，就是其中的重要措施之一。
质询制，是指对领导干部就某些重大问题的处理过程、处理结果
及其责任进行质问和询问的制度。质询一般在会议（党代会、人代会
和基层群众大会）上进行，质询的主体可以是党代表、人大代表和普
通群众。受到质询的领导干部必须回答群众的质询。问责制，是指在
工作中出现了明显问题而就责任问题对负责的领导干部进行责任调查
和追究的制度。问责的主体是各级党委、人大和政府，通过调查明确
了责任，就要对相关责任人进行处理，包括党纪处分、政纪处分、降
级、免职、撤职、开除公职以至法律追究等。在2003年春天防治非典
过程中，各地处理了一批防治非典工作不力的干部，就是实行问责制
的一种实践。罢免制，是指通过弹劾而免除领导干部职务的制度。罢
免与免职不同之处：一是前者是在党代会、人代会上通过弹劾程序进
行的，而后者由党委、政府和人大常委会作出；二是前者通常是针对
明显不称职或者犯有严重错误的干部，后者通常是针对正常工作岗位
变动或到龄退休的干部。质询制、问责制和罢免制，在各级人民代表
大会上早已实施。在党内，十六大报告首次提出要建立这些制度，在
《中国共产党党内监督条例（试行）》中作出了明确规定，这次全会
又再次强调。
实行质询制、问责制和罢免制，在我国特别是在党内还是新生事
物，首先是要建立相关制度，明确规定实行质询、问责和罢免的对象、
范围和程序，为正确开展质询、问责和罢免工作提供坚强有力的制度
保障。
实行质询制、问责制和罢免制，目的是强化对领导干部的监督，
督促各级领导干部增强责任意识，自觉做到勤政廉政。各级领导干部
不仅要强化自律意识，而且要自觉接受党和人民的监督，以正确的态
度来对待质询制、问责制和罢免制的实行。要变压力为动力，努力通
过勤奋工作、廉洁自律，来避免成为质询、问责和罢免的对象。
实行质询制、问责制和罢免制，需要全党同志特别是领导干部强
化监督意识。现在，有些人职位上升、权力增大以后，反而不习惯、
不愿意受党组织和群众的监督，一听到监督就反感，认为是对自己的
“不信任”，这种思想是不对的。党组织和群众的监督是一种警戒，
是一面镜子，经常想一想、照一照，检查一下自己有什么不足和缺点，
及时加以改进和纠正，对自己的成长有好处。如果对自己的缺点视而
不见，对自己身上的毛病讳疾忌医，发展下去，没有不出问题的。很
多人出问题，就是出在放松了自己的世界观改造，逃避党组织和群众
的监督上。因此，各级领导干部特别是主要领导干部，要带头执行民
主集中制，摆正自己在党内和国家生活中的位置，真诚和主动地接受
上级组织、班子成员和人民群众的监督。越是职位高的干部，越要自
觉接受监督。在我国，任何人都没有不受监督的特权。
实行质询制、问责制和罢免制，只是强化对领导干部监督的措施
之一，而要真正把权力运行置于有效的制约和监督之下，还必须努力
拓宽和健全监督渠道。尽管近年来各级党委、人大、政府在对领导干
部监督方面采取了一些措施，监督工作是有进步的，但对领导干部特
别是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节。有的领导干部原来
表现很好，被提拔使用以后，领导机关和组织部门对他们要求不严和
管理不够，缺乏有效的监督，以致使问题发展成为严重错误。实践证
明，加强对领导干部的监督，最重要的是加强领导班子内部的监督。
领导班子成员之间一定要努力保持讲党性、讲原则的同志关系，该提
醒的及时提醒，该批评的及时批评，该制止的及时制止，这样做才是
对干部的真心爱护。现在，党内批评和自我批评的空气薄弱，好人主
义盛行。有一部分领导班子成员之间一团和气、息事宁人，很少有坦
诚的思想交流，甚至出了问题还互相包着，既不去认真解决，也不向
上级报告。这种现象必须坚决纠正。要把党内监督、人大监督、政协
监督、司法监督、审计监督、群众监督和舆论监督等有机结合起来，
加强主动监督、事前防范，把监督的关口往前移，真正从体制和制度
上保证各级领导干部正确行使手中的权力。
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