编者按：“改制”在企业中已经不是什么新鲜事儿，对于旅游业
却不同。被认为是推动旅游业发展的两权（所有权和经营权）分离，
从一开始走的就是一条曲折的路。本报记者从多个角度对景区改制的
现在、未来做了一个全方位的思考，以期能对景区的良性发展有所借
鉴。
　　接连被“卖”的景区
　　近日，济南四门塔景区租出50年的经营权，再度引起人们对景区
经营权和所有权分离的关注。在我省，这已不是第一家，肯定也不是
最后一家被租的景区。应该说，旅游景区的两权分离工作，在我省早
就开始了。
　　2001年初，华侨城与孔子故里曲阜实现战略合作，华侨城拿下了
三孔等文物景区的经营权。这个合作是传统与现代的联姻并被充分看
好：一个被誉为中国旅游的旗舰企业，一个是中国人文旅游第一品牌。
两者结合后，华侨城将经济和管理优势移植到曲阜，在严格保护文物
的前提下，深度开发曲阜的人文旅游资源，先后投入资金，推出《杏
坛圣梦》、《鲁国古乐》等新产品。
　　曲阜三孔景区与华侨城的资本运作，也被业内人士看成山东旅游
改制的风向标。山东的景区，也从此开始被卷进改制的漩涡。
　　2002年9月，因孟良崮战役而蜚声中外的孟良崮景区，被蒙阴县
政府“卖”了，当地东蒙集团和上海凯西国际贸易公司拿下了景区50
年的经营权，景区改名为孟良崮国防公园。　　
　　紧接着，在2003年，来自北京的房地产企业连五洲集团，在山东
“攻城略地”，先是将已欠债累累的曲阜阙里宾舍买下，买断曲阜石
门山景区70年的经营权。随后，又先后将济南长清的五峰山、莲台山、
济宁的梁山“买断”，并计划在3年的时间里投资6亿元，重新打造水
泊梁山。一时间，引起社会的关注和哗然。
　　……
　　从未断过的争议
　　早在2002年7月，山东省旅游局会同经贸、财政、工商等部门召
开会议，加快全省国有旅行社企业体制的改革。随后，旅游景区的改
革也多次被提及。但伴随着这个过程，山东的旅游改制一直没有平静
过，在争议中一路走来。
　　在曲阜跟华侨城合作前期，就传出要把三孔卖掉的传言。紧接着，
在改制之后，就发生了“水洗三孔”事件，改制在曲阜成为极为敏感
的字眼。
　　更多的争议发生在连五洲身上。他们在山东展开“鲸吞”之时，
社会上就出现了各种猜测与争论，连五洲要干什么？有人说连五洲“
疯了”……“鲸吞”过后，出现了消化不良。连五洲集团入主不久就
先后放弃了五峰山、莲台山的经营，微山湖的合作也悄无声息地结束。
社会的关注和争议持续至今。
　　景区所有权经营权分离的尝试，为什么会引起这么多的关注和争
议呢？原因到底在哪里？
　　复杂敏感的现实
　　山东是中国旅游资源大省。目前全省旅游景区（点）已经超过70
0处，其中泰山、曲阜“三孔”两处是世界级遗产资源，另外还有国
家级资源90多处。
　　1998年以来，全省旅游总收入每年净增100亿元，年均增幅达21
．6％。2002年接待国内外游客9670．68万人次，首次超过山东人口
总量。但与浙江、广东等省份相比，我省旅游业的一些指标还有不小
的差距。就景区而言，大多还处于粗放经营的阶段，知名品牌并不多。
　　基于这个现实，山东省提倡“不求所有、但求所在”、“不求所
属、但求所得”的资源观，全面推动各类旅游景区（点）转让经营权。
　　但景区的管理体制并未因此而顺畅，全省景区点大多是事业单位，
分别属于林业、文物、建设、园林、水利等多个部门管理。而两权分
离，就是要改制，改制就有部门的利益变动。像曲阜三孔这样的文物
性景区，情况则更为敏感复杂。开发和保护的矛盾一直是争议的焦点。
文物部门坚持认为，像三孔这样的世界文化遗产，始终应坚持保护为
主，在保护的前提下，合理利用。而旅游部门则认为，保护和开发并
不矛盾，旅游搞好了，有了充分的资金，文物可以保护得更好。
　　从各地来看，不少地方看到了旅游业的潜力，并将其作为发展当
地经济的支柱。但一方面迫切要发展，一方面却是资金不足，招商引
资的压力非常大。在鲁西某县级市，旅游局的工作人员，每个人头上
都有几百万甚至上千万元的招商引资指标。而像连五洲这样的集团，
急于涉足旅游业，其出现受到各地的欢迎，一拍即合的合作也就在情
理之中。
　　而这也往往为日后的矛盾埋下伏笔。如连五洲退出济南的景区后，
记者4月中旬在曲阜见到了该集团的有关负责人。他们坦言，对于景
区的选择，缺乏理性，双方在合作上，很多问题上达不成共识，还有
投资环境的问题……
　　专家：选择利于发展的模式
　　争议下的两权分离到底应该如何看待，怎样更好地前行？
　　对此，山东大学旅游系王晨光教授认为，从长远来看，景区首先
要对自己的发展有充分的认识，到底是强调经济利益，还是兼顾生态、
社会、文化效益？然后才是景区合理开发利用的问题。从实际的操作
中来看，旅游景区的改制与传统国企的改制并不一样，而是有其特殊
之处。在经营权所有权之外，还应该强调文物等国有资产的管理权或
者保护权，实际上后者经常被忽略或者虚化了。在此基础上，再建立
责权利对称的有效机制。
　　山东大学旅游系王德刚教授则认为，景区两权分离的争议，实际
是对改革、改制的不同认识和观念造成的。改制本身就是利益和权力
的重新分配，这必然在不同的利益群体间产生分歧，这也是正常的。
这种争议在全国的旅游界都存在。从总的趋势看，两权分离还是一种
比较好的方式，在模式的选择上，关键要看是不是有利于发展，不能
一概而论，要因地制宜。
　　从政策层面来看，省委、省政府出台的《关于加快发展旅游业的
意见》中，明确指出，要尽快改变目前我省景区（点）大多为事业单
位等现状，大力发展民营旅游企业，今后不再设立国有独资旅游企业。
鼓励采取所有权与经营权相分离的办法，进行旅游资源开发、建设和
经营。
　　专家认为，大的方向已经确定，旅游景区的改制也没有回头路好
走。
　　本报记者　温涛