网友“kequnwang”：用城市的标准来建设和管理强镇

第一篇：用城市的标准来建设和管理强镇

2010年中央一号文件提出，“积极稳妥推进城镇化，提高城镇规划水平和发展质量，当前要把加强中小城市和小城镇发展作为重点。深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。”[1]我国正处于城镇化加速发展阶段，又好又快地推进城镇化既是我们面临的重要任务，也是经济社会发展的基本动力之一。

在世界现代化的历史进程中，城镇化和工业化密不可分。城镇化是工业化的必然产物，现代化是城镇化的必然结果。离开了城镇化，工业化的效率就会降低，而离开了工业化，城镇化就会失去产业依托和支撑，最后失去发展动力，现代化也无从谈起。城镇化以能量集聚、要素集聚为特征，通过集聚人口、集聚经济和社会能量，从而产生集聚效应和规模效益。推进城镇化可以促进乡镇企业向城镇集聚，有利于改变过去“村村点火，处处冒烟”的资源浪费状况；有利于合理节约地使用土地，保护耕地，控制污染，走可持续发展的路子；有利于提高城镇基础设施的利用率，发挥公共基础设施的共享效应，使各种资源在更大的范围、更高的层次上得到优化配置。通过就业结构的变化推动产业结构调整是农业和农村经济结构战略性调整的重要手段之一；通过城镇化引导农村剩余劳动力向二三产业等非农产业转移，不仅可以优化农业内部种植业、养殖业、畜牧业以及副业结构，还可以发展壮大农村二三产业，推动农业和农村经济产业结构升级。

继浙江温州市试点5个镇级市后，山东省日前宣布将启动镇级市试点，计划用3—5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。在我国目前的市制体制中，有直辖市、副省级城市、地级市、县级市4级。但浙、鲁两省启动的镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是：以一个城市的标准来建设和管理一个镇。[2]

建设“镇级市”，就是不对城镇行政层级作大的变动的情况下，通过扩权改革解决强镇责大权小功能弱的突出问题。从这种意义上讲，建设“镇级市”实际上是温州强镇扩权改革的深化，其实质并不在于“镇”改“市”，而在于赋予强镇更多的自主发展权。

一、设立镇级市的必要性

（一）小城镇 是“新型城市化”的工作重点

中央提出要将小城镇建设或说“新型城市化”作为下一步城市化的工作重点。新型城市化是相对于老的城市化来说的。老的城市化集中于大城市的建设，而对中国城市化的进程来说，新型城市化还有更多的内容，它是跟小城镇建设联系在一起的，他发展的重点不在大中城市，而在小城镇。

我们以前所谓的城市化只能叫做“半城市化”。老城市化建设主要是集中于大城市的建设，财政投入也集中于大城市。最关键的是，老的城市化，是建立在城乡二元化分割的体制基础上，是不完全的城市化。

　　西方发达国家的城市化进程，是一个自然吸收农业人口的过程。农村人口向城市转移也是一个趋势，但现在我们的状况是什么呢？大城市通过发展和扩张，涌入大量的外来人员，包括外来务工者。一些农民工作为城市建设者，在城市里工作，等打完工了，绝大部分人仍然会回到农村。在城市里，他们没有基本的社会保障，住房等问题更没法得到解决。他们像候鸟一样迁徙，为城市建设做着贡献，工作结束之后还是要回到农村生活。生产与生活相分离。

改革开放以来，特别是近10年来，我国农村发生了很大变化，一大批建制镇拥有强大的经济实力，人口聚居规模也很大。有的镇的人口达10万之多，而几万人口的建制镇更比比皆是。有的镇还设立了街道办事处，镇政府所在地就如同一个城市。我国著名的“天下第一村”，江苏无锡的华西村，俨然是一座现代化的小城市，其农业增加值占GDP的比重连1%都不到。这些地方完全是真正的城市，怎么也不能当农村看待。[3]

（二）传统行政区划体制对非县城中心镇进一步发展的制约

现行的政府管理体制对非县城的其它乡镇的发展是相当不利的。由于乡镇与县存在责、权、利的不平衡状况，使得一些经济强镇财税收入绝大部分上缴县级财政，能够自我支配用于自身发展的经费严重不足，从而影响其发展速度。而县城则可以借助于“县政府”的行政资源和行政力量，以很大的份额来占用全县的公共财政，从而得到大力发展，形成所谓“县城刮乡镇”现象。近年来江苏吴江市松陵镇城市建设突飞猛进，城镇规模和经济实力正逐步追赶并接近经济中心盛泽镇，也正得益于其行政中心的地位。这对盛泽等其他非县城的中心镇是不公平的，必然会导致强烈的反弹，甚至还由此还可能产生离心倾向。吴江纵然已于1992年整县改设为吴江市，也没法满足盛泽等经济强镇对自己独立市制的渴求。[4]

（三）经济强镇的崛起要求向城市型管理体制转变

经济强镇的崛起，使得其成为当地经济要素和资源的聚集地，但乡镇管理体制已经不能适应其进一步发展的要求。主要有两个方面的表现：一是城市规划与建设管理职能不完善，权责不对等。权力小，责任大、能力弱是这些乡镇普遍存在的矛盾。由于乡镇没有自己独立的镇区的城市规划权和房产等事务的管理权，无法组织象样的规划工作，从而使得镇区规划尤其是老城区的改造缺乏强有力的规划保证，导致镇区建设质量不高，城市景观有些混乱。这样的情况在吴江的各镇都有表现，即使是该市的经济中心盛泽镇也是如此。

二是镇对于日益庞杂的城市型社会管理事务力不从心。经济强镇非农产业和事业的高速发展，必然导致社会管理事务的非农化，并随着其高速发展而急速加快，而镇的“适农性”体制及其管理模式越来越无法适应这种城市性社会管理事务的发展，也必然要求革新体制，创新一种新的城市管理体制来满足这些经济强镇的发展要求。 目前镇建制。不利于各镇城市化的进一步发展，不利于实行高效的行政管理，不利于经济的升级，从而严重影响了其综合竞争力的提升，最终会影响整个县域经济发展。时代呼唤实行一种新的城市型的管理体制，并在行政区划上体现出来。

(四)实现城乡社会经济一体化的必经之路

从更长远的趋势看，我国大部分农民将走向城市，村一级居民点大部分将逐步衰落，真正的乡村将只生活一些专业农户。人口减少以后，村庄的公共事务也将减少，公共服务中心将集中在大的居民点，将这些大的居民点改为市建制，农民自然也成了市民，只是在农业领域工作的市民。这些农民将直接享受当地的城市服务，城乡差别在机制上讲不复存在。所以，设立的镇级市的改革，也是实现城乡社会经济一体化的必经之路。

从国民经济管理的角度看，将一大批建制镇改为“县辖市”或者“镇级市”，也十分必要。在“社会主义新农村”建设中，国家投到农村的钱，有的部分实际上没有投向真正的农村，因为被当做农村的地方已不再是农村。有的资金说起来是帮助农民，但受惠的也不一定是真正的农民，因为他们住在新兴城市里，又不从事农业。为了更好地支持农业、发展农村、帮助农民，十分有必要严格地区分城市和乡村以及市民和农民。将一大批建制镇改做镇级市，是这项工作的第一步，也是很关键的一步。

二、推行县辖市的实施途径

（一）制定县辖市设置标准

由于县辖市设置是一项政治及行政行为，需要法规政策作保证。在县辖市探索与试行阶段，可以采取试行办法形式出台政策，逐步积累经验，然后形成县辖市设置标准。设置标准要有比较完善的指标体系，包括人口、经济与社会发展、基础设施、公共服务、社会保障等方面的指标，对地质地貌、特殊地区、特殊情况等，都要给予明确规定，以此作为设立县辖市的基本依据。设置标准要体现这样几个特点：一是坚持积极发展小城市的思路，适当放宽设市条件。二是设市主要限于县城及经济实力较强的中心镇，市域范围不能过大。三是各项指标应体现竞争激励机制，不能只是简单的“镇更名为市”。四是对于地方特色突出、区位条件优越等其他特殊情况，可适当放宽设市条件。五是体现分类指导的思想，兼顾地区平衡。

（二）开展县辖市设置试点

可以在东、中、西不同省区选择少数县进行县辖市设置试点，积累经验，用于指导后续设市工作。新设市既要考虑综合经济实力，更要考虑在一定区域环境中的辐射带动作用，突出地方特色。将设市工作与产业结构调整相结合，与工业园区及支柱产业发展相结合，与商贸物流业发展相结合，努力将县辖市打造成县域经济发展的重要载体和全县经济社会发展的龙头。同时，大胆创新县辖市体制机制，探索市政府在主管城市规划、维护社会秩序、提供公共服务方面的职能。县辖市应该直接管理社区自治组织，以此增强城市发展的活力和动力。将试点作为制定设市政策、推进县辖市发展的重要依据。

（三）编制县辖市设置规划

首先，明确设市规划的指导思想。以科学发展观为指导，坚持以经济建设为中心，适应城市化发展要求，按照国家经济社会发展战略，结合区域经济发展和交通布局、地理环境状况来确定市的发展方向、发展重点和最终目标。其次，明确设市规划的基本原则。坚持城市发展与社会经济发展相协调；坚持因地制宜，合理布局；坚持与大中城市发展相适应，与乡镇村发展相协调；坚持正确处理城市与区域的关系。第三，做好规划编制工作。认真搞好规划分析评价，包括背景分析、设市情况分析、有关因素与条件评价，做好设市预测与规划各专项工作。最后，编制完整的设市规划，全面阐述未来各个发展阶段有关要素预测，以及分期分区设市布局的具体规划方案。

（四）推动县辖市设置走上制度化轨道

根据试点经验、相关政策以及设市规划，有序推进县辖市设置工作。近期，重点将综合经济实力较强、在地方经济发展中有较强影响和带动力的少数县城及重点镇改设市，培植具有示范作用的现代化新兴城市。中期即十二五末期，开始加快县辖市发展步伐，不断增加我国城市总数，以此推动县域经济发展，提升城市化整体水平。远期，城市发展与经济社会发展相协调，县辖市设置形成常态，成为推动城市化持续健康发展的重要手段。当我国城市化处于稳定阶段即城市化率达到75%左右时，大多数县城都成为市，全国共有1000多个市，与我国基本国情及现代化水平相适应。[5]

（五）完善县辖市设置配套措施

设立县辖市，需要采取政策的、体制机制的、人才物的支持与配合。关键要实施好有进有退的资源战略，一方面推进农村人口和生产要素向城市聚集，实现集约、高效发展；另一方面，建立科学的退出机制，完善社会保障制度，解除进城农民后顾之忧，使其彻底退出农村生活及生产用地。对于农民退出的土地，要实行还耕、还林、还草、还湖，保证地方耕地面积不减反增，保护生态环境越来越好。同时，各部门行业规划应兼顾县辖市发展需要，在可能情况下适当采取倾斜政策予以支持。严格设市标准，形成竞争机制，以此作为推动地方经济发展的强大动力。科学界定县辖市职责，合理确定机构编制，不断提升公共管理与服务水平，推动经济发展，促进社会和谐。

三、“镇级市”改革的主要内容

这个“市”不是行政区划概念的“市”，而是“小城市”的“市”。建 “镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，不是简单的机构增扩、放权扩权，更不是干部人人提拔，而是以现代小城市的标准来规划、建设、管理强镇，镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。

 “镇级市”的改革内容主要是：落实“四大权限”、打造“四个平台”。

落实“四大权限”，即扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。扩大土地使用权：根据各个强镇发展的实际需要，适当增加强镇建设用地指标，每年安排不少于所在县总量三分之一的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。

扩大财政支配权：县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法；强镇的土地出让收入除上交有关税费外，提高镇财政的分成比例，80%—100%留给镇；县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理；比如，温州市平阳县政府舍得把“肉”割光，土地出让金百分之百留给镇里。这是温州市唯一做得最彻底的县。县长王中毅算了一笔账：这样一“割”，“十二五”的5年中，县财政减少收入50亿元。

“但我们还算了另一笔大账：鳌江经济占居平阳‘半壁江山’，鳌江兴平阳兴，鳌江衰平阳衰。支持鳌江能带动周边乃至整个平阳的经济发展。再则，要把钱发挥出乘数效应来，同样的资源和要素投给鳌江与投给其他镇不是一个级别，而是放大好几倍。” [6]

扩大行政审批权：健全县职能部门在强镇的派驻机构，根据强镇实际需要，增设县职能部门分局等机构；县职能部门对派驻机构进行充分授权，采取分局审批、县局备案的方式，进一步扩大派驻机构独立管理审批权。

扩大事务管理权：按照“重心下移、属地管理”的原则，强化强镇政府和内设机构的管理职能；高配强镇党政一把手，市级试点镇书记任所在县（市）委常委，镇长明确为副县长级；强镇可根据需要设置内设机构和调配镇管行政事业干部。

打造“四个平台”，即建立城镇管理综合执法大队：受委托统一负责辖区内市容市貌、园林绿化、国土资源、环境保护、市政工程和公用事业等方面的监督管理和行政执法工作；建立强镇行政审批服务中心：经授权承担县级部门职权范围内的审批服务、证照办理、信息咨询、非涉密文件查询，以及镇政府职权范围内的手续办理，县主管部门“见章盖章”，积极履行上报手续，切实提高办事效率；建立强镇土地储备中心：主要负责国有土地使用权收购储备以及预出让前期工作，以更好开发整理和有效配置土地资源；建立强镇公共资源交易中心：负责强镇建设工程招投标、经营性国有土地出让、农村集体资产经营权转让、国有和集体资产转让等相关工作。

强镇扩权是否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到我们的城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。

 第二篇：完善收入分配制度

中共十七届五中全会提出，要加强社会建设、建立健全基本公共服务体系，促进就业和构建和谐劳动关系，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重，健全覆盖城乡居民的社会保障体系。[1] 党的十七大以来, 收入分配制度改革的重点主要在涉及广大人民群众生存和发展的民生领域,一方面,大力增加城乡居民收入、尤其是增加困难群体和低收入群体的收入；与此同时,也积极采取各种措施减轻广大人民群众在民生方面的支出,以让广大人民群众在基本生存需要得到满足的基础上,获得进一步的发展机会和发展能力。为此,党和政府采取了一系列改善民生、发展民生的重大举措:在城乡建立最低生活保障制度,以逐步提高社会保障水平、逐步提高扶贫标准和最低工资标准、逐步提高低收入者的收入,让改革发展成果惠及广大困难群体和弱势群体；建立和完善企业职工工资增长机制和支付保障机制,逐步在机关和事业单位推行绩效工资制度,稳步提高人民群众的收入水平；建立覆盖城乡和全体人民的全民基本医疗保障制度,使人人享有基本的医疗服务；进一步加大对教育的财政投入,扶持贫困地区和民族地区教育等,进一步促进教育公平和减轻群众在教育方面的负担；加强对土地的管理,增加普通商品房供给和加强廉租房、公共租赁房等保障性住房建设,进一步抑制和调控房价；积极实施增加就业岗位、加强劳动者的技能培训、协调劳资关系和以创业带动就业等一系列发展战略。由此可以看出,十七大以来,以民生为重点推进收入分配制度改革的目的就是；在经济发展的基础上,更加注重社会建设,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。为此，要进一步改革完善收入分配制度。

一、完善市场经济体制，实现收入分配相对公平

收入分配首先需要内在的市场机制。通过完善市场经济体制，尤其是发展要素市场，整顿市场秩序，力争在初次分配环节就尽可能地实现相对的公平。为此，必须整合市场要素，力争要素价格市场化，尤其是要充分完善统一劳动力市场，实现劳动力市场公平竞争，形成劳动力价格均衡；通过立法改变劳动要素在与资本、技术和管理等要素博弈中的弱势地位，建立劳动者工资合理增长机制；通过建立健全最低工资标准调整机制，推行劳资合作制度、集体谈判制度和集体合同制度等，采取雇员、工会、雇主和政府四方协商的方式，适时调整提高最低工资标准，切实维护劳动者的权益；通过有效发挥普通职工工资正常增长机制作用，推动普通职工 工资随企业高中层人员工资增长、企业效益提高、经济发展、社会进步相应较快提高他们的工资水平，共享企业发展成果。同时要通过完善市场体制，加强市场监管和执法力度，提高执法效率，严厉打击通过制造销售假冒伪劣产品、走私贩私、坑蒙拐骗等非法手段牟取暴利的行为；通过加快政治体制改革，减少政府对经济活动的干预，全面调整各级政府的职责和权限范围，强化对政府行为的制约和监督，扩大权力的透明度，推进决策民主化和公开化，从程序上建立起防范权钱交易的机制；通过强化政府公共服务职能，增强公务人员办事过程的公开性、透明性和程序性，完善权力的制约机制，进行市场化操作，减少政府官员寻租的机会，逐步取消各种行政审批权，减少审批项目，不断减少政府对经济活动的干预，降低因“寻租”和“共谋”等滥用权力而获得不当收入。

二、完善税制，缩小社会收入分配差距

在市场经济体制下，税收对个人收入分配的调节可以通过多个环节进行。由于个人收入分配在社会经济分配的全过程中表现为个人收入的实现环节、使用环节、财富积累环节及转让环节，通过在个人收入分配的各个环节设置相应的税种可以形成一个完整的收入分配税收调控体系。

在个人收入的实现环节，通过征收个人所得税调节个人可支配收入，通过征收社会保险税补充低收入者的收入。个人收入的实现环节是税收调节收入分配的最重要环节，其中个人所得税是税率调节收入分配的最重要、最直接的手段。一方面，通过累进税率的设计可以调节高收入者的收入；另一方面可以通过合理的费用扣除标准给予低收入阶层税收优惠。开征社会保险税则可使低收入者的基本生活得到制度保证和法律保征。社会保险税是社会保障的主要资金来源， 可以为政府筹集到必要的社会保障资金，通过转移支付的方式直接增加低收入者的收入。

在个人收入的使用环节，通过对特定的消费品和消费行为征收消费税，起到补充调节的作用。由于分配与消费是密切相联的，消费不公是分配不公的最终表现形式。但用税收有选择地调节其中的高消费，不仅可以在流通领域调节高收入阶层的支付能力，进而间接影响个人收入分配，还可以引导高收入者把高收入转化为生产性投资，从而有助于社会生产力的发展和市场效率的提高。

在个人财富的积聚环节，征收一般财产税，在征收财产税的情况下，财产是衡量个人纳税能力的重要尺度，拥有财产的多少就表示了纳税能力的大小。因为有财产者纳税，无财产者不需要纳税，拥有较多财产的人多纳税，拥有较少财产的人少纳税。因此，通过财产税率的变动和相应的财产价值的调整就可以避免社会财富过多地集中在少数人手中， 缩小社会收入分配差距。

三、消除行政性行业垄断，控制垄断行业收入

有调查显示，一些垄断行业企业员工的灰色收入，是工资单上的好几倍。这么多钱从哪儿来？有相当一部分是来自上下游企业的“利益输送”。

一些垄断行业企业利用自己的垄断地位，任意将工程项目转包给指定企业。而这些企业既有当年国企改革主辅分离时剥离出去的“儿子”、“孙子”企业；也有垄断企业职工集资投资的企业，或者干脆由垄断企业自己“一套人马，两块牌子”，可谓垄断企业的“双胞胎”。它们与垄断企业明脱暗不脱，有着千丝万缕的关系。每当垄断企业进行招投标，这些“血亲”们总会获得优先的机会，从垄断利润中分得一杯羹。当然，他们也会以各种名目、途径慷慨地回馈垄断企业的厚爱。比如为垄断企业报销各种账外的票据，让垄断企业员工直接享受企业的分红……总之“肉烂在锅里”，大家分而享之。所以，尽管垄断企业员工的收入表面上连连下调，暗地里却仍然肥美。

在一些垄断行业，如此“血亲”相连、利益共享的现象相当普遍。这已经严重破坏了市场公平竞争的法则、降低经济运行的效率，滋生腐败，最终侵害消费者利益和全社会公共利益。

垄断行业的“亲缘”脉络，实际上是一条损害市场公平竞争、见不得阳光的利益链！必须下大力气查清并割断垄断行业的“血亲”。

只有市场公平竞争，才能从根本上消除垄断行业包办国家投资，从而有机会牟取不正当利润的弊端。除涉及国家安全等核心利益的行业，都应当进行市场化运行。通过培育更多的市场主体，实行充分的市场竞争，遏制垄断企业的权力扩张。

此外，垄断行业利用垄断优势，对很多项目、产品的定价实行“一言堂”，在这种情况下，如果招投标的市场机制流于形式，不能发挥应有作用，垄断企业的“血亲”们必然会近水楼台先得月。因此，应当进一步完善市场机制，实行更为严格的、置于有效监督之下的招投标制度，创造更加公平的竞争环境。　　

还有，审计部门审计垄断行业的收入，不能只看“工资单”。“一个企业，多个账本”早已是公开的秘密。有的工资单，就是专门做给审计部门看的。审计部门可以通过核查垄断企业的账外收入，顺藤摸瓜，理清垄断企业的“家族血亲”脉络，对垄断企业经营进行全面的审查。看看垄断企业所谓的“举贤不避亲”，是否保证了相关工程、项目的质量标准？为了“血亲”的利益，垄断企业的相关工程预算是否掺杂太多水分？近年来，国家审计部门已经陆续进驻一些垄断企业进行审计，希望监管部门的铁腕，能扯断垄断行业的“血亲”链条！

查查垄断行业的“血亲”

四、完善基本公共服务均等化和社会保障制度

（一）公共服务均等化需要转移支付制度。公共服务均等化，是政府为各地居民提供基本的、在经济发展不同阶段有不同标准的、最终提供大致相等的公共服务和物品，任何人享受公共服务的权利不因客观因素差异而被剥夺。在市场经济条件下，公共服务的非竞争性和非排他性决定了市场在提供公共服务上出现失灵，必然要求政府介入，如教育服务、社会安全服务、医疗卫生保健等公共服务。与个人福利密切相关的公共服务的提供责任应授予地方政府。然而，各地经济发展水平迥异，自然条件、生产要素、公共服务提供成本等差异，必然导致地区之间财政能力和公共服务水平存在差异，如果放任各地发展，会产生“马太效应”，加剧地区经济发展的不均衡，这不仅会降低经济效率，而且也损害社会公平。转移支付制度是政府之间调节财力的重要手段，在均衡各地财力，进而提供相对均等的公共服务方面有着不可替代的作用。

（二）转移支付制度为实现公共服务均等化提供条件。转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分，是均衡各级预算主体之间收支规模不对称的预算调节制度，是调控政府之间财政能力和财政行为的一种重要手段。在市场经济条件下，转移支付的作用，一是弥补纵向财力缺口，以使下级政府履行职责，是实现地方政府财权与事权相对称的重要保障；二是弥补横向财政缺口，减少富裕和贫困地区之间的财政差异，是实现各地均衡发展的重要措施；三是可实现公共服务外部效应的内在化，提高公共服务的提供效率，因为政府之间转移支付可以从全局来统筹提供公共服务，不至于因外部效应的存在使地方政府出现扯皮或者缺位。可均衡地区之间财力的转移支付制度，是实现公共服务均等化的重要手段和制度设计，不仅可以调剂地区之间财力水平差异以促进公平，还可以提高地方政府提供公共服务的能力以保证效率，避免因为地区之间在公共服务供给能力方面的差异，出现人口流动等问题。[6]

加快社会保障体系建设,提高社会保障水平随着我国经济体制的转化,社会保障体系已经成为与老百姓生活密切相关的大事。养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障等,不仅是我们明天的重要保障,同时也影响着我们今天的生活质量。温家宝总理在《政府工作报告》中,多次提到了社会保障体系的问题。因此,进一步提高企业离退休人员基本养老金标准、优抚对象抚恤补助标准、城乡居民最低生活保障补助标准、社会救助水平和农村五保供养标准；逐步扩大社会保险覆盖范围的具体措施,逐步完善符合机关事业单位人员、灵活就业人员、进城务工人员等社会群体就业和收入特点的分配制度；加强社会保障建设,努力减轻低收入群体在教育、住房、医疗等方面的支出负担,加大对低收入群体的扶持力度；通过转移性支出,如社会保障支出、救济金、补贴等,使每个社会成员获得起码的生活水平和福利水平。

五、解决我国城乡居民收入分配差距

（一）取消户籍制限制促进城乡产业融合。城市化和非农化同时并举。在城市化的进程中,打破城乡分割的户籍管理制度,允许和 鼓励有条件的农民在城镇谋业定居,享有与城市居民相同的待遇,赋予农民参与市场平等竞争的机会,让自主迁徙、自主择业、公平竞争成为农民的基本权利,以促进农民的收入增加。政府要做的是消除不利于城市化发展的体制和政策障碍,引导农村劳动力合理有序地流动。没有农村的城市化,中国当前存在的城乡收入差距扩大的趋势,就不可能得到有效地遏制。

（二）加快城乡产业融合。缩小城乡收入差距要求我们必须妥善协调各方面的利益关系,实现城乡协调发展。城市化的发展就是要彻底打破当前城乡产业分割的格局,以增加农民的收入为根本出发点和归宿,在城市化的产业布局中实现城乡经济统筹,以城市繁荣带动农村发展,构建城市现代产业对农业包括农村中的第二、第三产业改造的有效机制,实现以城带乡,以工促农,城乡互动,协调发展。这也符合党的十六届三中全会提出的城乡统筹思路,既要使城乡经济社会资

源优化配置,又要使城乡经济社会结构全面转换,不仅要调整政策导向,而且要调整发展战略,建立城乡一体化的经济运行机制。

（三）完善农村土地制度实现规模化经营。完善农村土地制度,发展农业规模经济,首要前提就是要赋予农民长期的土地承包经营权,关键是加大农村承包土地使用权流转力度。从目前农村实际来看,土地流转机制没有真正建立起来。当农民外出经商、务工或者迁移需要转让土地时,谈判对象不是平等主体的农民,而是村集体经济组织的代表。我国农民的承包经营权得不到保障的根本原因就是农村土地流转市场不健全。

（四）不断完善对农业的支持保护政策体系。政府制定支农政策的战略目标应该是:协调工农关系和城乡关系,提高农业的综合生产能力和综合竞争能力,促进农民增收,在工业化进程中推进农业的现代化发展。通过工业的自身发展为农业直接提供优质、低价的工业品和农用生产资料,同时增加对农产品的需求。通过工业的结构、布局调整和规模的扩张增强对农村剩余劳动力的吸纳能力,同时培养和扶持农村自我消化和发展能力。政府一方面要不断完善对农业的价格保护和补贴政策；另一方面,更要大力改善农业生产条件、提高农产品质量、增强农民科技文化素质、提高农业资源利用率,大幅度增加科技和农业基本建设投入。

1、建立和完善对农民的直接补贴制度。(1)提高财政支出的使用效益对于增加农民收入至关重要。增加用于“三农”的支出要符合公共财政和WTO的要求。对农业主要是用于加强农业基础设施建设和开展农业科技以及流通、信息服务等方面,帮助农民减少市场风险和自然风险,减少农业生产成本,通过“以工代赈”直接转化农民收入。对农村主要是增加小城镇建设、九年义务制教育、农村卫生和农村生态保护等支出。对农民主要是增加扶贫、技术培训等支出。(2)完善农业补贴制度,把农业补贴由价格支持转向直接补贴。通过对种粮农民实行直接补贴,建立粮食直补制度,压缩粮食流通环节的补贴数额,将粮食保护价与市场价差额直接补贴给农民,使种粮农民增加收入。

2、加大农业和农村发展投入。(1)提高财政支农的比重。1978年支农支出占财政收入的比重最高,为13131% ,到2007年我国财政收入51 321178万亿元,支农财政支出3404万亿元计算,比重为6163%。如果按1978 年的13131%支出,支出额应该为6830193万亿元,相当于当年实际支出的2 倍。(2)按一定比例直接向第二、第三产业提取农业发展基金,向社会征收农产品消费税等,用于加快农村生活基础设施建设,调整国民收入分配格局。(3)中央财政和省级财政要进一步加大对农村的转移支付力度。[7]