郭树清：以农业人口就近就地转移为重点加快建设开放创新富强文明的山东半岛城市群_新闻

　　郭树清
　　山东是中华文明的发祥地之一,城市起源较早,城镇化具有深厚的历史底蕴。根据国际上的世界史研究成果,公元前2800年至公元前2000年的日照两城是亚洲最早的城市。春秋战国时期,齐国古都临淄曾经是东方最大的城市。近现代以来,山东的城镇发展在全国也居于领先位置,烟台、威海、青岛、淄博、济南等城市开埠时间都比较早。
　　一、我省城镇化取得的成就和存在的问题
　　新中国成立以后的前30年里,山东城镇化总体上发展缓慢且波动性较强,既有超常规的快速发展时期,也有徘徊不前的停滞阶段,个别时期还出现了逆城镇化现象。改革开放以来,山东城镇化逐渐进入正常发展轨道。特别是近20年来,城镇数量快速增加,城镇规模大幅膨胀,城镇人口加速集聚,与经济社会发展形成了巨大的相互促进作用。山东半岛城市群崛起为仅次于长三角、珠三角、京津冀的全国第四大城市群。这是中国乃至世界城镇化历史上具有深远影响的重要事件。
　　山东的城镇化是整个国家城镇化的一部分,二者之间具有很大的相似性。但是,与其他省份相比,我省的城镇化进程表现出了很强的个性。
　　第一,城市新增人口主要来自省内,可以说是农业人口就近就地城镇化居于主体地位。根据第六次人口普查,我省非本省籍人口占城镇人口的3.8%,远低于全国10.7%的平均水平。全省流动人口的85%在省内转移,高于全国平均水平近18个百分点。由于文化差异不大,外来人口融入社区相对容易。户籍城镇化率比全国平均水平高6.68个百分点。
　　第二,城市布局较为均衡。全省14个设区城市综合实力位列全国前100名,16个县(市)进入全国百强。在人口聚集能力、二三产业增幅、消费增长方面,地级市板块和县城板块基本相当。近些年里,中西部发展明显加速,区域、城镇、城乡之间的差距开始显露出趋于缩小的走势。
　　第三,城镇承载能力相对较强。城镇交通便利,通达度较高。全省城市人均住房面积、道路面积、公园绿地面积以及污水垃圾处理率均居全国前列。有3个城市获联合国人居奖,8个城市获中国人居环境奖,创建国家园林城市(县城)41个,数量均居全国前列。
　　第四,公共服务保障水平相对较高。农村义务教育2007年就开始实行按在校生人数核拨经费,城市义务教育2010年开始实行。中职学校2009年按在校生人数拨付补助经费。去年以来,先后制定了与农民工待遇相关的一系列政策措施,统一了城乡居民基本养老保险管理体制,启动了城乡居民基本医疗保险整合工作,大力推进同工同酬和基本公共服务均等化。
　　第五,城市房地产价格水平比较合理。以最近的新房销售情况来看,济南平均价格是8000多元,青岛平均价格是9000多元,这在东部沿海发达地区较为少见。这与前述各点事实关系非常密切。
　　我省城镇化已经取得的成就确实非同一般,令人自豪。但是,着眼于未来发展,我们需要更加深入细致地研究存在的问题。
　　一是城镇化总体上仍明显滞后于工业化。2012年我省统计的城镇化率与工业化率比值是1.02,低于1.16的全国平均水平,更低于国际公认的1.4-2.5合理区间。与此相对应的成因有四个方面:一是还有近千万进城务工人员没能在城镇落户,没有享受与当地城镇户籍人员平等的薪酬、福利和公共服务。其中相当一部分还没有统计为常住人口。二是进城务工人员的家属子女随迁比例低,仅有30%多。有些地方,留守儿童、留守妇女、留守老人问题十分突出。三是在城镇工作而在农村居住的现象比较普遍,这说明一方面城镇带动力大,另一方面农民兼业现象普遍、农村生活条件有较大的比较优势。四是一些农村地区非农产业和就业早已占主导地位,但多数还没有按城镇来规划建设管理,大多数人口没有就地转为城镇居民。
　　二是土地浪费问题严重。2000-2011年,全省城镇人口增长了35%,而建成区面积增长了71%,土地城镇化速度相当于人口城镇化的两倍。现在,走进一个城市或是县城甚至小城镇,迎面而来的都是大马路、大广场、大绿地、大园区,占用了很多农地甚至基本农田。城镇工业、建设用地偏多,居住、生态用地偏少。多数城市开发强度过高,但是与此同时,工矿用地的集约节约利用程度不高,甚至有的土地长时间圈而不用、闲置浪费。我省单位面积的投资强度和生产的GDP等指标,明显低于江苏、浙江、广东等省。农村建设用地特别是宅基地的浪费现象也比较普遍,存在建新不退旧、一户多宅现象。在这种背景下,城镇化越发展,资源环境矛盾越严重。建设空间不断扩大,绿色空间不断减少,自然系统自我循环和净化能力持续下降,区域生态环境和人居环境日渐变差。
　　三是人本理念没有得到很好体现。在城市规划建设中,很多地方贯彻以人为本的理念不够,人性化设计不足,没有真正做到宜居、环保和生态友好。建筑物盲目贪大求洋,追逐流行风潮,过度使用钢铁、水泥、玻璃幕墙,许多时候与绿色宜居要求背道而驰。基础设施跟不上,上下水、垃圾处理等方面配套不够。城市道路大量使用水泥路面,建设供排水系统没有充分考虑雨污分离,没有充分考虑局部地区集中降水过多的后果,不仅造成资源浪费,而且成为灾害威胁。通过开山造地、填埋泄洪沟来建设楼房,破坏了绿色植被,影响了防汛安全。城市道路对行人便利性考虑不够,路网密度低、间距大,马路过宽,许多道路没有留出足够的人行道空间,交通流量很大的路段,缺少过街天桥、地下通道等设施。同时,人行道规划设计不合理,被其他设施占据的现象非常普遍,甚至盲道上也有许多电线杆子等障碍物。不少地方存在国道、省道穿城而过的现象,交通事故频发,严重影响了城乡居民的生命财产安全。
　　四是城市功能分区不合理。工业区、商业区、居住区混杂现象比较常见,居民的工作生活环境较差。有的地方高污染、高排放工厂还驻留在市区内,造成很大的污染和安全隐患。有的地方虽然注重功能分区,但是分区规模过大,工作、居住距离太远,通勤不便,出行困难,又造成了其他问题。有的地方违背规律,在缺乏产业支撑和公共服务条件下,建了一些新城新区,结果成了“空城”。功能分区不合理,实际上也是规划的问题。主要是规划前瞻性不够、水平不高,也有规划执行随意的问题。一些地方缺乏“一张蓝图绘到底”的执政理念,主要领导一换,规划就随之发生颠覆性的改变。
　　五是建设质量不够高。“我们往往做的既不如古人,也不如洋人。”蓬莱古城的一条街,都是用磨盘铺起来的,至今还在使用。青岛、烟台、威海都有一些上百年的建筑保留下来。欧洲一些城市里的经典建筑,历经几百年、上千年的风雨,仍然完好无损。这里面有科学设计、恰当选材的原因,也有合理确定施工方案和工期的原因。现在,有的地方不严格执行建设工序,过于追求速度,造成一些建筑设施建得快,坏得快,拆得也快。国家规定,市政道路大修期是10-15年,但很多城市达不到,马路经常坏、经常修。许多建筑物寿命只有20-30年,上世纪90年代建的一些房屋现在已破破烂烂,有的已经拆除。城市人行道基础较浅,砖石很薄,一压就破,所以就不停地修、不停地换。一定意义上可以说,从马路牙子的整齐状况,能够看出一个地方的建设管理水平和经济社会发达程度。还有工程渗漏、裂缝、管线不通等问题,始终没有得到根治。产生以上问题,有指导思想上缺乏百年大计理念的原因,有规划设计差、建筑标准低的原因,也有管理不严、技术不高的原因,还有一些可能与建设领域的不正之风甚至是腐败行为有关。
　　六是城镇管理跟不上。长期以来,我们都重视物质生产,抓农业有传统,搞工业也有一大批干部,后来也重视商贸流通,唯独对城市管理,似乎从大学教育到干部选拔都没有那么重视。一些地方负责同志对城市运行规律认识不深,眼界不够开阔,管理方式比较粗放,缺乏专业化精细化精神。不少同志重眼前轻长远,重建设轻管理,重经济效益轻社会效益。部门单位职能交叉、多头管理、相互扯皮,很多事情都管又都不管,像违反规划建设、任意占用公共空间、超标排放污染物等等需要严格管理的事情往往得不到及时处理。技术管理手段滞后,运营效率不高。灾害防控和应急处置能力不强,安全隐患较多。社会中介组织发育不足,专业技术人才缺乏。类似问题,数不胜数。
　　七是文化传承做得不够好。习近平总书记强调“文化是城市的灵魂”。山东历史悠久,有很多自然人文遗迹和历史文化名城,许多老城区、老街巷、老建筑、老村落富有特色、多姿多彩。但是过去长时间内没有注意保护,在“改造旧城,消灭危房”的工程中,改变了原来的街巷格局和建筑风格,破坏了传统风貌,甚至是灭绝性地毁坏文物古迹,割断了历史文脉。有的地方以开发保护、发展旅游为旗号,拆真文物、造假古董,大兴古镇古城重建之风。1912年建成的济南火车站,曾是亚洲最大的火车站,是德国青年派的典型代表作,但令人痛惜的是1992年被拆除。有的新区建设,盲目抄袭,热衷起洋名、刮欧陆风,缺乏特色。有的随意更改地名,生生割断历史文化。有的地方搞新农村建设,拆除了不少富有文化底蕴、生态环保的老民宅。有些传统村落,就地取材建设的石头路,人文特点突出,既坚固又生态,被拆掉建成了水泥路。如此等等,不一而足。
　　此外,城镇建设中,地方以各种方式举借了大量债务,一些市县甚至城镇存在着较大的财政金融风险,这个问题也需要高度关注。
　　二、从山东实际出发探索新型城镇化路径
　　总的看来,目前山东城镇化发展具备了良好的基础条件,已经站在了新的起点上。今后的发展既面临很大机遇,也面对诸多难题。我们要认真贯彻落实中央城镇化工作会议明确的指导思想、主要目标、基本原则和主要任务,积极、稳妥、扎实地推进各项工作,坚持以人为本、优化布局、生态文明、传承文化,使城镇化成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。
　　深入学习中央城镇化工作会议精神,全面总结我省过往城镇化的经验教训,我们将逐步探索到既符合工业化、信息化和国际化潮流,又切合本省经济社会文化实际的新型城镇化路径。就现阶段而言,应当围绕全面提高城镇化发展质量,以本地城镇化、县域城镇化为重点,进一步巩固扩大济南、青岛双核型的结构优势,加快培育一批100万-300万人口的大城市,着力增强县城的产业和人口集聚能力,积极引导一批示范镇发展成为小城市,稳妥推进农村新型社区建设,推动大中小城市和小城镇协调发展。
　　根据中央会议的要求,对于人口超过500万的特大城市,需要严格控制其规模扩张。对于人口300万以下的城市则鼓励其进一步发展。这是一个很大的政策调整。从国际上来说,人口过百万就被定义为特大城市,这在我国似乎就不太合适。上世纪七、八十年代,世界上流行的看法认为,城市规模过大,特别是人口超过200万、300万,那就是非常不利了,如果再大一些,就会患上严重的大城市病。然而,30多年过去了,在各种类型的城市中,特大城市仍然最具发展活力。特大城市具有集聚人才、知识、技术、资本等各类资源的优势,通过人与人之间的密切交流交往,能够激发出巨大的创新能力,增强城市产业升级和发展动力。发达国家的特大型城市,都是金融、商贸、科技、教育、文化艺术中心和交通枢纽,对本国乃至世界的发展具有重大影响。当然,这些特大城市都存在着交通、环保、生活成本和公共安全等等问题,大城市病也不可否认,必须认真研究,从中吸取教训,尽最大可能地避免重犯别人的错误。
　　基于对以上问题的探讨和认识,结合我省城镇化的实践,我们形成了前述大的思路。包括以下要点:
　　一要促进区域中心城市扩容升级。我们要高度重视济南、青岛在全省经济社会发展中的带动作用。目前,济南、青岛城区的人口都还不到400万,根据国家政策,属于“适度控制”发展的城市。因此,不能片面追求人口集聚,一定要把重心放到提高城市发展的质量上来。要优化空间布局,不断增强两市的要素聚集能力,提高先进制造业和现代服务业的承载能力。进一步提升两市的国际化水平,在产业发展、人才引进、文化交流、金融发展、旅游休闲、航线设置等方面,都要具有国际视野,切实增强吸引力和竞争力。同时,其他中心城市要逐步发展成为200万-300万人口的大城市。这些城市要依托区位条件、资源禀赋和发展基础,科学定位区域功能和作用,强化产业支撑,扩大城市规模,提升对本区域的辐射带动能力。在培育壮大中心城市的基础上,进一步巩固扩大山东半岛城市群发展优势。总书记说,城市群是人口大国城镇化的主要空间载体。要充分利用我省地处沿海、人口稠密、产业多样的优势,“以城市群为主体形态推进城市化”。要积极创造条件,有计划有步骤地加快推进区域内基础设施建设、公共服务一体化,统筹产业协调发展,提升其在全国的地位和竞争力。
　　二要顺应县城扩展势头。我省县(市)数量多、基础好。相对于大城市来讲,县城具有人口基数小、成本低的优势。近年来,全省县城人口增长最快,流动人口50%集中在县城。目前制约县城发展的问题还很多,比如路、水、电、暖等基础设施不够完善,垃圾清运、污水处理等运转效率不高,教育、医疗、养老等公共服务体系还不健全。各地在推进城镇化过程中,应进一步完善县城的基础设施和公共服务能力,努力打造一批30万-50万人口的县域中心城市。
　　三要继续支持小城镇发展。这些年,全省小城镇吸纳人口的总量,一直没有出现预期的快速增长。各地在小城镇建设上下了很大功夫,有的小城镇发展得好一些,但也有的就是发展不起来。原因在哪里?主要是城镇的发展有其自身规律,不能搞人为的造城运动。“有些城镇会快速成长,有些城镇会缓慢成长,有些城镇可能会不成长甚至走向萎缩,这是自然选择。”就总体上来说,小城镇的发展潜力仍然不容低估。关键在于,小城镇的发展要从当地历史沿革、自然条件、产业基础出发,科学确定小城镇的发展脉络,培育其内生动力。
　　四要合理建设农村新型社区。就近就地城镇化的一个重要途径就是发展农村新型社区,实质上也就是建设新的城镇化社区。建设农村新型社区,必须充分考虑经济、交通、文化、历史等因素,做好统一规划,尊重农民意愿,只有具备各方面条件的,才可以启动实施。目前农村新型社区建设中,有的过度分散,产业和就业支撑较弱,公共设施很不配套,将来有变成新的空心村的可能,造成新的巨大浪费,这方面一定要慎之又慎。有的地方农民非农就业程度不高,出现“被上楼”的现象。有的地方基础设施、公共服务不配套,建筑质量差,给农民生产生活带来不便。有的地方随意调整农民承包地、宅基地,侵害了农民的合法权益。
　　在明确上述城镇化发展方向的同时,要把握好以下几条原则。
　　一是坚持城乡统筹发展。要认真贯彻十八届三中全会精神,努力健全城乡发展一体化体制机制。城镇化促进农业现代化,农业现代化反过来促进城镇化。一方面,城镇化发展能够为发展现代农业解决“人往哪里去”、“钱从何处来”等问题。另一方面,只有加快农业现代化,才能持续提高农业劳动生产率和土地产出率,为新型城镇化提供充足的粮食等农产品,提供大量富余劳动力和广阔的市场。要加快城乡一体化发展步伐,推进基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖,让广大农民分享新型城镇化成果。
　　二是促进生产要素双向流动。十八届三中全会决定提出,要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。这是非常重要的改革举措和政策举措。欧洲、北美的城市化过程中,没有发生特别严重的二元结构问题,最主要的原因是,生产要素一直能够在城乡之间双向自由流动。我们要缩小城乡差别、提高城镇化质量,也必须加快建立健全城乡统一的要素市场,积极推动人口和资金、技术、知识、管理等生产要素双向流动。要继续加大工作力度,促进农村富余劳动力到城镇工作和生活,加快农业转移人口市民化进程,“关键是要解决好就业和权益保障问题”。同时,要吸引更多城市要素参与农业农村发展,鼓励有知识、有资本、有愿望的人到农村去发展现代农业,搞专业化经营。
　　三是高度重视人才培养引进。城镇化的发展需要各方面人才。要完善激励和保障政策,促进各类人才投身城镇化进程。一方面,要加快高素质人才的引进,用国际化的视野、现代化的技术规划建设城市,提高城镇化工作的科学性和前瞻性。对我省来讲,要特别重视海外人才引进。从知识产权保护、创业扶持、薪酬激励、家属安置、子女教育等方面,要进一步完善政策措施,确保海外人才引得来、留得住、用得好。另一方面,要加强干部培训,培养一批专家型的管理干部,使他们用科学态度、先进理念、专业知识去建设和管理城市。
　　四是不断创新社会治理机制。社会治理应以社区为基本单元,强化自治和服务功能,提升城乡社会治理水平。近年来,我省积极探索社区治理新模式,涌现出一批管理规范、服务高效的典型,各地要深入总结经验,加强学习交流。要鼓励各种新型社会组织加快发展,加强民生工作人员、社会工作者、志愿者“三支队伍”建设,进一步完善基层综合管理服务平台。强化法治观念,提高按规则办事的能力和水平。创新社会治理方式,鼓励社会各方面参与,及时协调人民群众各方面各层次利益诉求,努力实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。
　　五是努力拓宽资金筹措渠道。近年来,一些地方城市建设摊子铺得过大,主要靠平台公司借贷和出让土地收入来支撑,政府负债率已经很高。在新型城镇化过程中,一定要把市场在资源配置中的决定性作用发挥出来,积极拓宽资金来源渠道,建立多元可持续的资金保障机制。合理确定各级政府公共服务事权和支出责任,健全城镇基本公共服务支出分担机制。支持地方政府通过发债等多种方式筹集城建资金,鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。发挥政策性金融机构在城镇化建设中的重要作用,加强对各级政府投融资风险管控。设立省级新型城镇化建设专项资金,重点支持规划编制、示范镇和农村新型社区规划建设、教育培训和城镇化重大课题研究。
　　三、努力克服城镇化进程中的缺点和不足
　　坚持新型城镇化的正确方向,必须认真对待已经暴露出来的各种问题。这些问题的产生有其历史必然性。在工业化城镇化高速发展阶段上,欧洲各国,包括英国、法国、德国,都曾经发生过简单的拆毁老城区、拓宽马路的做法,包括工厂盲目扩展,制造业和采矿业占用很多农田,生产区和居民区混杂在一起,雇佣大量农民,城市住房十分紧缺,环境污染达到非常严重的程度,等等。这些在马克思、恩格斯的著作里都有描述。今天,我们有更好的条件来克服这些缺点和不足。
　　解决这些问题,既要把握好大的政策方针,更要埋下头来处理好各种细节。可以说,细节影响着我们未来城镇化能否保持正确的方向,细节决定着新型城镇化的成败。
　　(一)以人为本搞好城镇规划。规划是我们最突出的薄弱环节。齐国名相管仲2600多年前就提出了跨越时代的城市建设规划思想,他说,“因天材,就地利,故城郭不必中规矩,道路不必中准绳”,强调要尊重自然、顺应天然、天人合一。这是后工业化社会城镇规划的重要原则。要按照全域规划的思路,探索经济社会发展、城乡建设、土地利用规划“三规合一”,制定市县域总体规划。优化生产、生活、生态空间布局,合理确定城镇边界、功能分区、开发强度和保护性空间,搞好地下空间开发利用。加强城乡空间利用管制,合理划定城市“三区”、“四线”,推进规划建设由扩张型向“精明增长”型转变。要突出生态宜居,营造空间尺度宜人、生活服务便利、生态环境友好的人居环境。从人的切身感受和使用需求出发,考虑规划建设的细节,合理设置路网密度、道路宽度、路口间距。同时,切实维护城乡规划的权威性和严肃性,规划一经批准,就具有法律般效力,必须严格执行。确需修改的,要严格依据法定程序进行,不能另起炉灶、推倒重来。省住建厅要抓紧研究制定提高城乡规划工作水平的指导意见,尽早公布实施。
　　(二)加强基础设施建设。加快完善综合交通运输体系,强化京沪、济青、沿海三条交通走廊建设,推进城市群交通一体化。提升城镇交通整体效能,以轨道交通、快速路为主干,完善城市道路网络系统,大力发展公共交通,积极发展自行车和步行交通,构建绿色智能、便捷高效的城市交通体系。完善市政管网设施,积极推广地下综合管廊,统筹推进电力、通讯、给排水、供热等管网建设。进一步加强城镇污水垃圾处理设施建设,加快地下管网更新改造,建设地下管网信息系统,强化城市防汛、排涝、消防、抗震等防灾减灾功能,提高城镇运行保障能力。
　　(三)切实提高建设质量。建筑质量是百年大计。要经得起时间的考验,经得起风吹日晒雨淋的考验,经得起地震的考验。要加强工程质量管理制度建设,完善法规和标准体系,加强施工作业人员培训,提高城镇设施和建筑的使用寿命。积极推进建筑工业化,通过标准化设计、部品化构件、工厂化生产,保证工程质量。进一步落实防震救灾的有效措施,提高建筑物的抗震能力。建立健全全省统一的建筑市场信用平台,切实规范各方主体质量行为。开展住宅工程质量常见问题专项整治活动,严格实施建筑质量责任追究制度。坚决依法打击偷工减料、以劣充好、权钱交易导致建筑质量事故的不法行为。　
　　(四)提升城镇综合管理水平。总书记说:“这些年城镇化中出现的问题,许多都与管理不到位有关。”有认识问题、实践不足问题,也有体制问题,政府职责错位、越位、不到位问题,宏观微观管理都跟不上,城市规划改革滞后,有序参与治理的机制不健全,等等。这些都要正视并认真解决。另一方面也要看到,国内外有许多好的经验。我省济南、青岛、烟台、威海等地,在城市交通管理、市政设施建设、城市执法等方面都有比较好的做法。大家要相互学习借鉴,认真进行交流,不断提高总的水平。要健全城市管理、执法、服务三位一体体制,加强城管队伍建设,加快数字城管推进步伐。积极推进“智慧城市”建设,完善城市地理信息、交通通信、社会治安、市容环境等智能化信息系统。完善城乡应急管理体系、治安防控体系、消防安全体系建设,建立健全灾害监测和预警机制,编制和完善各类极端天气应急预案,提高应对突发事件能力。
　　(五)强化就业支撑。农业转移人口要在城市落得住,必须要有稳定坚实的就业支撑。通过发展产业、扩大就业促进城镇化,通过城镇发展带动产业集聚,创造更多就业岗位,实现就业增长与人口城镇化的良性互动。城镇产业发展,要因地制宜、突出特色,不能不顾实际都去搞工业园区。像欧美国家的一些小城市或镇,有的就是依托一所大学、一座矿山、一家企业总部或者一个特色旅游景区,甚至是一座兵营或者一座监狱。每个城镇都要认真分析自己的资源禀赋和比较优势,有选择地发展具有特色和竞争力的非农产业。民营企业是吸纳城镇就业的主力军,要加大扶持力度,促进民营经济和中小企业繁荣发展。同时,有针对性地做好农业转移人口的职业技能培训,提高他们的就业创业能力。
　　(六)推进公共服务均等化。这既是新型城镇化发展的需要,也是基本的民生保障。在这方面,我们已出台了许多政策措施,有些正在扎实推进。但也有一些地方落实得不好,甚至变相设置了一些隐形障碍,影响了农业转移人口应该享受的公共服务。下一步,要狠抓已出台政策的落实。户籍上,除济南、青岛外的其他城镇,都要取消购房面积、就业年限等隐形落户限制。各地要把《山东省流动人口服务管理办法》落实到位,把居住证作为流动人口享有居住地合法权益和公共服务的有效凭证,确保他们真正享受到市民待遇。教育上,突出抓好县城和小城镇教育资源的优化配置,着力解决幼儿园入园难、中小学大班多等问题。医疗上,抓紧落实城乡基本医疗保险并轨制度。住房保障上,加快棚户区改造,推进公租房和廉租房并轨,把农业转移人口纳入城镇住房保障和公积金制度覆盖范围。养老上,协调发展居家、社区和机构养老方式,加强与医疗相结合的社会养老服务设施建设,努力解决丧失生活自理能力老年人的养老问题。
　　(七)注重文化传承和生态保护。全面摸清我省历史文化保护区、名镇名村和优秀建筑情况,实施好“乡村记忆”工程,该保护的保护,该抢救的抢救,让大家“记得住乡愁”、“留得住乡情”。深入挖掘齐鲁文化、海岱文化、沂蒙文化、运河文化等传统文化的丰富内涵,提炼这些文化的核心要素和符号特征,在城镇规划建设中充分体现和运用,打造各具特色的城市风貌。积极借鉴国内外城市建设的先进经验,运用当代先进技术和成果,融入绿色低碳发展理念,把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间。切实加强生态环境保护,狠抓大气污染防治,实施城市绿荫行动,做好城区扬尘治理和裸露土地绿化工作。
　　推进新型城镇化是一项复杂的系统工程。中央提出,对城镇化过程中一些难以形成共识的问题,要先行试点,积累经验。省里初步考虑,选择10个左右的市、县,开展新型城镇化试点。具备条件的市、县,要争取列入国家新型城镇化试点。在试点中,一定要注重体制机制创新,一定要尊重群众的意愿,维护好群众的合法权益。城镇化工作领导小组办公室要搞好统筹协调,有关部门要制定具体办法,确保试点工作取得实效。
　　四、关于城镇化的几项具体工作
　　一是切实抓好城中村改造。李克强总理说,要破除城市内部的二元结构。城中村,包括一部分城边村,经济和就业基本实现非农化,这已经具备了进行城市化改造的基本条件。首先,规划必须科学合理；其次,要依据规划进行清理整治；第三,要妥善处理好对原住居民的补偿问题。从已有的经验来看,一定要重视发挥组织体系的作用,做深入细致的动员工作,通过公平规范的土地开发交易、集体经济组织改制、就业和社会保障安排,最大限度地减少阻力,使城中村改造顺利平稳实施。
　　二是加强对老城区、老建筑整治。不少地方在城镇规划建设中,注重建新房子、开新区,对老城区、老街道、棚户区整治不太重视。现在,还有很多五十到七十年代建的老房子仍然在使用,这些老建筑安全标准不高,大多是砖混结构甚至于土坯房,很多房子一根钢筋都没有。许多这类房子缺乏专业维护修缮,墙面剥落、墙体裂缝、屋顶损坏等问题突出,很不美观,更为主要的是直接影响了居民的居住安全。还有一些老的街区,道路狭窄,路面坑坑洼洼,排水系统不畅,电杆横七竖八,电线杂乱交错,居家出行很不方便。要本着安全、便利、美观的原则,坚持把安全放在第一位,切实加强对这些老街区、老房子的整治检查。组织专业机构和人员,搞好老建筑的安全检查和除险加固,尤其要做好对防震能力的检测。对老街区,要抓好道路整修,完善排水管网,改造优化电力设施,切实消除隐患。
　　三是向农民普及现代生活常识。利用各种形式,对农村居民进行教育,促使他们的生活方式更顺利地实现从传统到现代的转变。在农村首先要普及个人卫生、常用电器、交通安全、节约用水、减少污染等知识,告诉每家每户焚烧秸秆的危害、机动车超载的危险、无照驾驶和跳隔离墩的严重后果。适时进行燃气灶、水冲厕所、沼气池等等设施的宣传介绍。进城后,要懂得马路怎么过、井盖怎么踩、公共汽车怎么坐,一直到有病怎么看,遇到危险怎么办,等等。要优化整合现有的社会教育培训资源,注重发挥工会、共青团、妇联和社会志愿者、社区服务组织的作用,帮助进城务工人员适应城市生活,缩短他们融入城市的时间。有意识地引导、提倡机关干部、教师医生以及城市里各行各业从业人员,节假日公休时,多去农村走亲访友、休闲放松,顺便做一点普及文明生活知识的工作。
　　四是积极推进美丽乡村建设。城镇化的进程不仅仅是建设城镇的过程,也是带动新农村建设的过程。农业农村现代化是“四化”同步的重要标志,因此加快美丽乡村建设是城镇化的应有之义。在这个过程中,关键是要促进农村居民生活水平稳步提高,生活方式发生根本性转变。要以推进村容村貌整治为抓手,加快美丽乡村建设。没有编制村容村貌整治规划的要抓紧编制,已经编制的要认真实施。积极推进农村垃圾统一收集、集中处理和污水的有序排放,切实解决脏乱差问题。总书记说:“乡村文明是中华民族文明史的主体。”我们一定要提高认识,在建设新农村的过程中,注重保护乡村文明。要尽可能地在保留原有村庄形态上改善居民的居住生活条件,绝不能肆意砍树、填河、炸山、拆房,绝不能让具有文化底蕴的老村落、老建筑成为书本中的历史,绝不能让“绿树村边合,青山郭外斜”的风光成为老一辈的回忆。
　　五是适时调整行政管理体制。目前全省17个设区城市有49个市辖区,其中4个市只有一个辖区；县级市比例过低,只有33%,许多县城驻地仍按镇管理。因此,加强对新形势下行政区划调整的研究及推进工作,非常必要和紧迫。设区市要进一步优化空间结构,拓宽发展空间。支持只辖一区的市把近郊县(市)纳入城市行政区范围,优化功能区划,要留出足够的农业用地和生态用地。对地理位置优越、经济基础好、人口集聚度高的县,要积极推动撤县改市工作。对于行政管理体制改革试点镇和200个省级示范镇,要逐步赋予其与人口和经济规模相适应的管理权限,使其向小城市方向发展。对人口、经济和非农就业等指标达到镇标准的农村地区,就按镇来管理；达到城市标准的镇,就按城市来管理。乡镇政府要适应城镇化发展需要,把建立新型的生产服务、市场监督、社会治理、行政管理体系放在突出位置,优化机构设置,强化公共服务职能,促进农村社会和谐稳定。
　　六是稳妥推进农村地区政企分开、政村分开。非农化程度较高的农村地区,出现了村社公司领导班子一套人马担任,一个村兼并多个村,村里办医疗、教育和养老事业,乡镇机构人员与村委会混合组成社区服务中心等等现象。一些党支部书记、村委会主任包括一些乡镇干部兼任着企业的老总或合作社的理事长,一些企业家和工商户进入地方权力机关,有的村委会及其负责人事实上成为一个地区行政管理机构和负责人。这些做法过去和现在都不同程度地发挥出非常积极的作用,但是,也确实容易发生角色错位、利益冲突问题,既影响乡村干部职责的履行,也会给经济组织、社会组织的未来发展带来困扰。我们应该深入研究并积极创造条件,逐步使乡村干部从企业中脱身出来,做到专业专注。村(居)民委员会是村(居)民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,要把主要精力放在搞好社区服务和集体公共事务管理上。对应该由政府承担的公共服务,政府部门可以委托村(居)代理提供,但要支付费用,给予村(居)相应的财政资金保障,同时还要加强监督,防止公共利益受到损害。
　　七是盘活土地存量。今后建设用地计划指标分配要与节约集约用地成效相挂钩,新增建设用地指标要与存量挖潜指标配比下达。完善建设用地供后监管制度,将批而未供土地与新增建设用地计划指标分配相挂钩,对低效建设用地进行再开发利用。我省城乡建设用地增减挂钩工作总体上是不错的,要在充分尊重农民意愿、维护农民合法权益的基础上稳妥有序推进。占和补的土地质量要平衡,绝不能将挂钩政策片面理解为满足城镇建设用地需求的手段,不顾条件盲目推进、大拆大建。土地承包经营权流转,要严格按照政策执行,确保其继续用于农业生产,防止土地被用于商业性开发。统一城乡建设用地市场,稳步推进征地制度改革。对于农民的宅基地转让,一定要按照中央的统一部署开展试点。
　　总而言之,农村土地流转或托管,会促进生产效率提升和农民收入增长。但是,对农民土地承包权、宅基地用益物权、集体经济组织成员权利必须保持长久不变,没有特别极端的事件,实际上也就是永久不变。农村计划生育政策应当保持基本稳定,对农业转移人口可以探索实行更长时间的过渡时期。这几个方面是推动我省城镇化持续快速健康发展的重要基础条件,务必要引起各地各级领导干部高度重视。
　　(本文是作者2014年2月25日在全省城镇化工作会议上的讲话,发表时略有删改)