大部门制改革稳步向前

　　处在起步摸索阶段的大部门制改革所面临的问题，绝大多数属于改革调适过程中必然遇到的问题，也将在深化改革中一步步解决

　　2008年机构改革，国务院和地方政府都进行了大部门制改革的探索尝试。近两年，中央编办结合“三定”规定执行情况评估工作，对2003年组建的商务部、2008年组建的工信部的改革实践进行了调研分析。中国机构编制管理研究会对广东省改革中出现的“深圳模式”、“顺德模式”、“阳江模式”、“濠江模式”等改革模式以及粤北、粤西欠发达地区推广“顺德模式”的情况作了专题调研。

　　从调研的情况看，总的来说，大部门制改革探索是积极有效的，着力解决了当前制约经济社会发展的体制机制难题，达到了政策的预期目标。同时，也要看到，改革仍处于起步摸索阶段，在实践过程中暴露出了一些问题。

　　大部门制改革中出现的一些问题体现在不同层面，需要进一步认真梳理。其中，有些是推行大部门制改革的前提条件和基础问题，有些是大部门制自身运转中出现的问题，有些是实行大部门制后出现的新情况、新问题，有些是大部门制外部环境变动带来的联动问题，有些是地方的共性问题，有些是某些地方的特殊问题。这些都需要认真分析研究，并提出解决问题的具体建议，以顺利推进下一步大部门制改革。

　　加快政府职能转变是核心任务

　　大部门制改革的核心是转变政府职能，关于这一点，社会各界已经达成了共识。但是，在改革实践中，机构层面的整合相对容易一些，而职能整合到位却比较困难。政府职能转变是个老问题，它贯穿于我国改革开放和社会主义现代化建设事业的全过程，但同时它也是个新问题，现阶段我们对政府职能转变的一般性规律的认识并不成熟，仍处于探索阶段。

　　目前，政府经济职能转变还不到位，社会职能转变刚刚起步，社会组织发育水平不高，承接政府职能的能力偏弱，政府职能总量虽有缩减，但基本仍维持了原来规模。一些部门，职能整合之后，职能体系依然很庞大，这是导致大部门制改革存在反弹压力的主要原因。

　　而且，这些部门依旧习惯于采用传统的管理手段管理经济社会，行政审批权限下放不彻底，与市场互动不足，导致定位不准、缺位、越位。进一步深化大部门制改革，必然要求加快推动政府职能转变。广东省从2012年2月开始推动的以“加快转变政府职能”为核心的省级新一轮行政审批制度改革，进行了新的尝试。虽然改革仍在探索之中，但改革的理念、方向、选择的突破口都值得关注。

　　同时，在政府职能转变的手段、方法以及如何衡量政府职能转变是否到位的问题上，目前的探索还不够。在实践中，除行政审批制度改革和政府绩效评估之外，可用的有效办法不多。也就是说，推动政府职能转变尚缺乏切实有效的“抓手”。下一步，还需要在推动转变政府职能的方式、路径和手段上开展多样化、多层次探索。

　　此外，即使是已经实现整合的大部门，内部的职能真正发生“化学反应”也需要一个更长的时间周期。从调研情况看，“物理整合”容易，“化学反应”难。一些新组建部门，虽划入了新的职能，但相应的投资、预算、行政许可等管理手段没有完全到位，很大程度上制约了大部门效能的发挥。

　　运行机制创新是重中之重

　　进一步理顺政府内部的权力关系，大部门内部运行机制创新是大部门制改革的重中之重。大部门制是改革的大方向，但是，并不是说部门规模越大越好，相反，大部门必须有一个适度的规模。有的大部门整合了原来五六个甚至更多部门的职能，职能范围扩大了，管理负担很重，对部门主要领导，特别是“一把手”的素质能力、工作方法、监督制约都提出了更高的要求。

　　部门的职能范围扩大，相应的权力运行也更加集中。由于大部门制改革涉及政府内部权力结构的重组与调整，必然会打破原有的制度格局，触动部门利益。目前，由于大部门制内部权力关系的理顺并不到位，大部门内部封闭运行，一些部门集决策、执行、监督于一身，职能边界不断拓展，权力却缺乏有效制约和监督问责。这种相对集中的权力运行机制，在特定发展阶段优势非常突出，但如果在这种模式下对部门进行简单合并，且缺乏有效的监督和制约，不利于科学民主决策，容易产生滥用职权、以权谋私、贪污腐败等问题。

　　这个问题，社会上各种议论和担心很多。比如，近些年一些部门出现的腐败案件，从制度设计层面看，就反映出这些领域的权力仍然过于集中。笔者认为，解决这一问题的关键在于将大部门制的整体构建与权力的合理配置结合起来，加强在大部门内部运行机制、具体组织和运行方式方面的探索和创新。