互联互通案例暴露制度缺陷

　　一面拖欠网间结算费用，一面大打价格战，这在我国电信业并不是新鲜的事。去年７月底，重庆吉通也因拖欠ＩＰ电话的网间结算费用１４３．７万余元而被重庆电信告到仲裁部门；紧接着，又爆出贵州吉通拖欠贵州省电信公司电路费及网间结算费用１５０多万元。据记者电话采访获知，目前甘肃吉通拖欠甘肃电信网间结算费用８０余万元。吉通公司在全国范围内已欠下中国电信超过１亿元的ＩＰ电话网间结算费用。令人大惑不解的是，即便拖欠如此巨额的网间结算费用，一些地方吉通公司却仍大打价格战，进行疯狂的ＩＰ卡折扣销售。何以至此？分析看来，实际上，正是当前的制度缺陷直接导致了互联互通中的这一畸形现象。

　　据报道，对于拖欠巨额互联费用的理由，重庆吉通曾给出这样的说法：无钱支付。应该说，一旦运营商加入价格战，必然进入零和搏弈的“囚徒”困境，也必然造成企业亏损，但我们也不能忽视运营商拖欠网间结算费用的另一个重要原因：“先通再及其余”的互联互通政策使有的运营商有恃无恐。信息产业部２００１年５月１０日发布的《公用电信网间互联管理规定》第三十八条规定，未经信息产业部批准，电信业务经营者不得擅自中断网间通信。在一些运营商看来，这一规定如同达摩克利斯之剑悬在主导运营商头顶，既然如此，主导运营商谅必是不敢中断互联互通的，于是就“想当然”地出现了能拖则拖，一欠再欠的肆无忌惮的情形。这并非无稽之谈，去年，漳州电信也因漳州移动长期拖欠网间互联互通结算费用而三度将漳州移动告上法庭。其实谁都知道，移动运营商有着巨大的业务利润蛋糕，即便打价格战也未必能使其伤筋动骨，它并非没有钱两还债，但就是要拖欠，这就反映了直到现在，有的运营商仍然压根儿就不想交纳网间结算费用，认为提供互联互通是主导运营商的“份内事”，虽然现行的网间结算费率是极其低廉的。

　　应该承认，作为非对称管制的内容之一，现行低廉的网间结算费用以及“先通再及其余”的互联互通政策对促进新兴运营商迅速成长壮大确实起到巨大的历史性作用，但随着新的竞争性市场业已形成，“一家独大”的局面一去不复返，“吃大户”的现象也理应得到改变。况且，随着中国电信企业的纷纷海外上市，运营商已从非完全的市场主体向完全的市场主体转变，其企业属性日益明显。在新的市场经济条件下，任何运营商都要以利润为中心，确保自身的可持续发展。因此，相关的互联互通监管政策必须与时俱进，建立一个完善的网间结算体系，以克服新的形势下暴露出来的制度缺陷。

互联互通下的扭曲心态

　　我们看到，现行低费率、行政式的互联互通政策已经被一些运营商错误地利用，作为其大打价格战的一种竞争武器，这不仅使其本身陷入不可自拔的亏损泥潭，同时也必然削弱主导运营商提供互联互通的积极性。

　　暂且撇开现行网间结算体系的低费率不说，单就一些运营商的价格战就必然使其它运营商利益遭受损害：一方面，价格战使整个市场经营环境恶化，使消费者分不清电信业务的正常价位是多少，会造成消费预期心理过高，甚至怀疑不打价格战的企业就是在牟取暴利，是垄断运营商。另一方面，价格战直接使主导运营商受到冲击。有人形容价格战之于诸如中国电信这样的固网运营商，无疑是乱箭穿心，比如，一些运营商大量“疯狂级折扣”ＩＰ卡已经严重影响到固网运营商赖以盈利的长话业务市场。目前，在固网运营商的经营领域中，本地电话基本不挣钱，数据业务暂时还处于投资阶段，挣钱就看长话业务，但目前长话业务已经受到ＩＰ电话的严重冲击。从某个意义上说，虽然中国电信２００２年从互联互通获得的收入在总收入中所占比重为３．６％，中国网通为３．３％左右，但总体上，固网运营商从互联互通中可能反而得不偿失。尽管如此，国内的主导运营商仍然顾全大局，一直执行着带有浓重非对称管制色彩的现行互联互通政策。

　　然而，最近互联互通领域又出现了新的态势。据报道，兰州发生了几大运营商联手“合围”一家运营商的事件，我们且不论事件本身的是非曲直，但从“合围”之势便能看出，当前运营商们在恶性竞争态势下的扭曲心态，如此不合作的心态又如何能做好互联互通工作？

　　有的运营商可能至今仍然认为，横竖主导运营商是必须提供互联互通的，至于交不交网间结算费那是他的自由，得看他的心情。在这种扭曲的心态下，要使运营商之间形成合作的关系是不可能的：你既然可以利用互联互通的便利大打价格战，甚至随意拖欠结算费用，那我为什么还要为你提供互联互通的便利条件，况且相当一部分互联互通问题本身就是由于价格战引发话务量激增造成的。

　　可以说，互联互通是建立在合作的基础上，没有合作的心态是不可能搞好互联互通的。

正确理解互联互通

　　互联互通是普遍服务原则下的制度选择。《电信条例》规定，每一个运营商对所有电信用户负有承担普遍服务的义务和责任，也就是说，任何运营商都有向不同网络的用户提供普遍服务的义务和责任，因而任何运营商都必须与其它运营商实现互联互通。但是，在互联互通中，运营商对消费者有承当普遍服务的义务，而对其它运营商并没有提供普遍服务的义务，相反，运营商之间是竞争合作的市场关系，而不是普遍服务的关系。因此，所有运营商都有共同承担互联互通成本的义务和责任。

　　普遍服务是所有运营商应尽的义务，但在现实中，非对称管制却使某些运营商不承当这一义务和责任。互联互通也是如此，有的运营商总是要求对方提供畅快的互联互通，却不愿意共同分摊互联互通的成本，甚至连已经很低廉的网间结算费用也一再拖欠。这不仅削弱了主导运营商提供互联互通的积极性，而且对自身也是非常不利的，因为一旦对非对称管制产生了依赖性，就必然产生“小猪现象”，再有希望的新兴运营商也只能成为“扶不起的阿斗”。

　　经济学家吴敬琏曾提出著名的“制度重于技术”理论。互联互通从监管政策上进行调整，有着格外重要的意义。目前，信息产业部正在联合中国社科院、美国麻省理工学院等机构专家重新制订互联互通政策，新的网间结算体系不日即将出台。可以预料，带有浓重的非对称管制意味的现行互联互通政策将从此将隐没在历史长河中，取而代之的是基于成本的市场化的互联互通新政策。

　　市场化的互联互通政策也能对价格战起到抑制作用。在十届全国人大一次会议上，国家成立了国有资产监督管理委员会，专家认为，这势必会对价格战起到巨大的震慑作用，同时，我们也要看到，电信市场之所以价格战此起彼伏，其根源就在于现行网间结算体系的缺陷，它促使一些运营商不计成本，只想竞争，不愿合作。而市场化的互联互通政策必将促使运营商打造合作价值链，展开合作性竞争。当然，要使电信市场最终形成合作性竞争，还有赖于管制部门营造公平竞争的环境和机制，如顺应新的市场形势，取消非对称管制，发放全业务牌照。

　　同时，在互联互通中还必须采取强制性措施，这有两层含义：一是指新兴运营商必须及时缴纳网间结算费用，这是前提；二是主导运营商必须提供互联互通。在市场上，运营商之间毕竟是竞争对手关系，通常而言，网间结算费率再高，运营商也是不愿主动向竞争对手提供互联互通的，因为提供互联互通就等于为对方同自己竞争创造条件。所以，对互联互通必须采取激励与约束并举的机制。

　　目前，业界中对新的网间结算体系流传有三种方案：一是基于长期增量成本的定价法，二是基于全面分摊成本的定价法，三是一种折中方式，即在长期增量成本基础上，再给予一定比例的加成，以弥补主导运营商在机会成本上的损失。与此同时，各运营商正在测试不同成本模型，新的网间结算价格有望于今年６月确定。

　　总的说来，最终无论选定哪一种方案，新的网间结算体系必然以成本为基础，必将有利于运营商之间竞合关系的重建，这也是建立一个市场化的互联互通政策所必须遵循的原则。