以打破垄断，鼓励竞争为目标，中国的电信改革历经三个阶段，用八年时间，实现了对中国电信市场的重组，实现了每一种业务领域都有两家以上的公司参与竞争。但是目前电信市场上出现的无序竞争的状况提醒我们，业界对电信行业的竞争和监管的理解还有待深入。

　　“新电信沙龙”是《中国电信业》杂志的一个栏目，其作用在于在政府、企业和学术界之间搭建一个通畅的沟通渠道，为业内外专家、产业界人士、政府官员提供一个交流思想、碰撞观点的平台。本期“新电信沙龙”以“2003中国电信业的有效竞争与发展”为主题，邀请到八位长期研究电信行业的知名专家，分析中国电信市场在改革和发展中出现的新问题，共同探讨中国电信市场竞争的趋势和监管改革的任务。

　　主持人：《中国电信业》主编 郭小红

　　嘉 宾：

　　吕廷杰 北京邮电大学经济管理学院教授，博士生导师

　　马 骏 国务院发展研究中心企业研究所企业战略研究室，研究室主任

　　张昕竹 中国社会科学院规制与竞争研究中心，主任

　　史 炜 国务院经济体制改革办公室经济体制与管理研究所，研究员

　　余 晖 中国社会科学院工业经济研究所产业组织研究室，副主任

　　朱 彤 中国社会科学院工业经济研究所产业组织研究室，经济学博士

　　余 菁 中国社会科学院工业经济研究所企业制度室，管理学博士

　　杨培芳 信息产业部电信研究院，教授级高工

　　对“小灵通”现象的理性思考

　　“小灵通”是近期最受媒体宠爱的一个话题，从几年前遮遮掩掩的“散兵游勇”到今天风风光光挺进京城的“正规部队”，“小灵通”的命运经历了不少坎坷，至今对它的态度仍然是褒贬不一。有人当它作“宠儿”，有人视之为“怪胎”，不管态度如何，不得不承认的是，“小灵通”在市场上立住了脚，成了一个不可回避的问题。对于“小灵通是什么”，已经谈的太多，到了理性思考“小灵通”现象的时候了。

　　吕廷杰：小灵通问题折射出中国的制度设计不是面向竞争的

　　小灵通最早在日本以PHS技术形式出现，由于它存在着难以向更高标准的移动通讯技术平滑过渡等先天不足的缺陷，技术上是落后的，而且它的投资也不少，单位资源的利用率也是比较低的。中国电信会在小灵通上投资，是因为中国电信有很好的推广资源，只需要付出一个增量成本，不需要重新去建传输网络。况且在目前的管制环境下，中国电信和中国网通没有移动牌照，而固网的盈利能力又比较低，所以上小灵通是业务收入的一个新的增长点。同样在日本，小灵通的退出也很简单，当移动电话资费降得与小灵通一样的时候，小灵通就自动退出，因为毕竟在功能和服务方面它不及移动电话。那么试考虑一下，如果现在信息产业部放松对移动电话资费的管制，任由移动电话取消双响收费并将资费降到和小灵通一样，小灵通必垮无疑，而且还会波及到固定电话业务，因为毕竟小灵通与现行固话资费标准相同。但与此同时，两大移动运营商也会元气大伤。在这种双败格局下，事实上就出现了管制的危机，暴露出原来的制度设计不是面向竞争的，包括管制的结构，许可证发放和业务经营领域等方面。

　　近年来，电信行业已经引入了竞争，但有最根本的问题在于，竞争都是国有控股、国有独资公司之间的竞争。因此目前的竞争不可能是完全竞争，因为政府监管部门还要站在保证国有资产保值增值的角度上来协调问题。这就是我国国企改革的顽症之一：所有者缺位加所有者错位。所以现在有一种观点，即信息产业部不要管企业和用户之间的问题，比方说资费的问题；要多管一管企业和企业之间的问题，比方说互联互通问题，这些观点说都有一定道理的，都是对的。但是一定要注意一个前提，信息产业部前一段时间为什么还要管，甚至于大家都觉得你有些限制市场竞争，但其实这是有一定合理性的，因为现在我国通信行业的运行机制还不是按照完全自由竞争的机制来设计的。

　　比如放开资费管制，从长远讲是必然趋势。但是在做这件事之前，我们必须回顾现有的管制结构，包括许可证、业务领域是否适合放开资费管制。所以有时候这些观点在理论上趋势讲是对的，但是在操作上，也许首先要做到全业务经营，允许经营领域的交叉进入，然后再放松资费管制。否则，不同层面上的竞争只能通过锄强扶弱来达到势均力敌的目的，而最后的结果往往就是赶走了狼，又来了虎，容易形成新的垄断，永远没有有效的竞争。

　　马骏：小灵通问题证明，在技术应用方面，市场的驱动力强于政府

　　政府在技术应用当中到底起一个什么样的作用，是政府衡量这个技术优劣？还是靠市场来判断这个问题？在小灵通问题，我觉得不应该总把它和移动电话相相提并论。小灵通现在只有一千多万用户，是个很小的市场，影响的主要是移动的新增低端用户，对移动的主体市场影响很小；小灵通它作为一项技术，有自己的性能与特点，与移动市场的定位不同。单从技术上看小灵通是没有意义的，必须考虑中国具体的市场环境。市场需求、电信业务结构、政府监管、运营企业的发展状况等因素为小灵通在中国发展提供了发展的土壤，从这一点看，它的存在是有其合理性的。我对一些城市的小灵通做了调研，发现运营商充分认识和合理利用了小灵通的技术经济特性，即采用了集中覆盖的商业模式，而不是广覆盖的模式。技术特性加商业模式是小灵通成本优势的关键。与移动通信相比，小灵通的性能不如移动电话，但是资费低，性价比高，可以满足一部分消费水平低的用户的需求，自然会有它的生存空间，因此小灵通实际上是由市场选择的。中国的电信市场正处于放松管制的过程中，政府对于必须管理的领域确实应加强管理，但是对于技术应用可以适当放松管制。

　　张昕竹：小灵通是典型的无效市场准入，是管制政策扭曲的结果

　　小灵通技术上落后，它之所以能生存、壮大，是管制政策扭曲造成的。第一是资费。目前的以政府为主导制定的移动资费给它留下了一定的空间，而且这个空间绝对是由于政府管制带来的；第二是互联互通，小灵通在互联结算体系的地位和固话一样，固话打移动不结算，而移动打固话要结算，小灵通在互联互通环节上占了便宜。第三点就是阚凯立提到的小灵通是垄断的延伸。不过这一点值得商榷，判断是否是垄断延伸，需要两个成本，第一个是所谓的增量成本，也就是说小灵通的价格，不能低于增量成本，如果低于增量成本，肯定接受补贴。第二是中国电信在其它行业的资费，不能高于独立成本。这是反托拉斯的两条标准，但用起来非常困难，就是因为缺乏真实的成本核算信息。小灵通的发展确实是借用了很多现有网络资源，如果其中没有不正当竞争行为，它就是好事。但是如果它是隐含着不正当竞争行为，那就是成为小灵通发展的一个保护伞。为了促进竞争的发展，人为的造成了中国电信行业目前的市场结构模式，确实给中国电信带来很大的冲击，这里有鼓励竞争积极的方面，但同时也造成了新的不公平。

　　余菁：小灵通问题反映了管制政策的不连续性损害了竞争效率

　　中国电信监管政策的不连续性在小灵通问题上表现得较为充分。1999年，中国电信分拆后各地电信公司上小灵通项目的时候，信息产业部就叫停了。2000年6月28号，信息产业部发的(2000)604号文件，把小灵通问题定性得很清楚，原则上是限制小灵通的。但由于中国电信在经过几次拆分后，一直没有找到新的增长点，找不到利益补偿的渠道，它自然而然选择了“打擦边球”。2002年底，中国电信上市后，信息产业部对小灵通的管制政策明显松动，小灵通立刻进入大规模发展期。回顾一下两年来中国电信竞争策略的变化：2000年，根据信息产业部的要求，当时中国电信集团公司明确要求停止新建“不符合信息产业部基本政策”的小灵通项目；而在2003年，中国电信又把小灵通作为今年的一项重点工作。在这种难以预见的企业经营决策的重大调整以及电信运营商在海外股票市场上股价的起起落落的背后，我们都可以看到，政策的不连续性对电信企业造成的不必要的竞争效率损失。

　　中国电信市场的竞争走向何处？

　　短短几年间，描述中国电信行业的主题词就从垄断变成了竞争，在一系列拆拆分分过后，竞争真的来了，却不是我们原来设想的样子。是原来的设想太过简单？还是市场的变化太难以捉摸？从政府到运营商再到消费者，我们对这种突如其来的竞争还都需要一个适应过程，在这样一个探索的过程中，我们期待有效的竞争能造就一个更加繁荣的电信市场。

　　史炜：自上而下的行政性改革已经事实上演变成企业自下而上的技术性改革

　　2002年谈电信改革和竞争，还带有行政性强制干预的性质，使得市场的主体——几大电信公司感到无所适从。2003年电信市场出现的种种竞争行为，虽然有不甚规范的地方，但实际上验证了一个在其他经济领域改革成功的经验，就是一种探索式的、自下而上改革正在进行，这是一个电信领域重大的变化。

　　2003年的改革，已经由过去的行政化的政策改革，变成由企业内部自发的一种技术性改革。以前我们谈电信改革，大都停留在宏观层面，目前市场结构的改革已经告一段落，再往下应该怎么走？现在发现，归根结底改革的方案要落实到微观层面、技术层面，例如互联互通就是技术层面的，也是保障有效竞争的关键所在。2003年谈电信改革和竞争就是要落实到技术层面，比如什么是实现有效竞争的制度设计，现在已经不可能再说让国家给政策。这里说的技术，不是通信技术，而是经济层面的一种经济的技术。涉及到这个技术层面，信息产业部关心的是宏观层面，事实上运营企业比政府关心的更加具体，每一个运营商现在都在做非常微观的研究，研究非常具体的技术层面，比如说现在正在做的互联互通模型，运营商非常关心，包括他们与模型的接口在哪儿等等，都是非常具体的技术层面。还有如何进一步促进对外开放，从政府的角度来看，上市、发债，直接融资、间接融资，海外定向募集，海外私募……该用的都用了，下一步再开放，怎么开放？这就要靠企业发挥自己的能动性，找到更多的发展思路，而这些思路现在在宏观政策层面上基本已经不受限制。所以今年电信改革和竞争最大的特点，就是改革越来越务实，所以我对电信今年的改革，或者是下一步的改革我是非常乐观的。

　　马骏：外部治理的改善客观上规范了电信企业的竞争行为

　　电信市场要形成合理竞争的局面必须考虑三个层次的问题：第一个层次是运营企业公司治理，它直接关系到企业采取何种竞争行为；第二层次是市场结构；它是市场竞争的基础；第三个层次是政府规制问题，合理规制是合理竞争的前提。从运营企业看，公司治理的缺陷长期成为市场引入竞争的制约因素。但我们也看到，一些主要的电信企业上市之后，内部治理得到了一些改善，更重要的是外部治理得到了大大的强化，使得电信企业的竞争行为更趋于理性。例如在中国移动和中国联通这两家竞争比较激烈的移动公司之间，联通为了推广CDMA采取了一些非常激进的营销手段，如预存话费送手机等等。低资费应该说对中国移动造成了很大的压力。但是我们看到中移动并没有采取针锋相对的同类的手段，而是通过加强网络优化、差异化服务等方式来参与竞争。另外两家移动运营商也没有对小灵通采取过分的措施。这至少说明了，中国的电信企业上市之后，其外部治理得到了很大的改善，对企业的竞争行为起到了有效的约束作用。因为上市公司如果采取不理智的竞争行为，就无法保证它的股价不跌。另外一个方面，股价的升降会影响对公司领导人的业绩评价，进而影响管理者个人的职业前途。从世界各国上市公司的情况来看，外部治理发挥非常重要的作用，从这一点看，几家电信企业上市，对国有企业理性的运营是有所帮助的。

　　关于市场结构，虽然去年刚刚进行改革重组，仍然需要重新审视。应该说当前的市场结构有不合理或不完善之处。规制问题是当前的重点问题。目前电信业处于改革过程中，企业改革、市场改革都在进行当中，给政府规制造成了困难。比如，电信监管部门即信息产业部管理的范围过宽，目标太多，给监管带来了困难。比如移动资费。随着改革的深入，应放松管制，电信监管部门的监管范围应缩小。电信监管部门在监管力量上需要加强。合理监管是电信竞争的前提。比如互联互通，必须解决，才能引入竞争。目前监管部门在资源上，包括人力、财力、权力、能力等方面显得不足。

　　余菁：建立多层次的信息机制，培育自下而上、有序成长起来的竞争力量

　　造成当前较混乱的竞争行为的原因，是各大运营商对市场未来的预期存在重大分歧。这种预期的不一致性导致了很多缺乏理性、盲目的竞争冲突。对这些问题，不能就事论事去围追堵截，而是需要多方面的力量去疏导，要通过多层次的信息沟通和议价机制，促成电信产业中各方利益主体的共识，形成有效竞争的聚点。

　　当前影响电信业寻找竞争聚点的一个重要因素，就是行政性的、刚性价格管制。价格是市场经济中最好的，也是最基本的信息传导机制。电信改革初期所采用的行政性的、刚性价格管制，已经不适合市场竞争格局初步形成的新形势需要。这是因为，缺乏弹性的价格(信息交流)机制的市场，是无法有效地传导企业的竞争意图，无法真实地体现各个企业的利益诉求的，更无法促成有效竞争的。从宏观层面看，电信市场下一轮的竞争正在从政府主导转向市场推动，与之对应，在微观的操作层面，一个非常重要的趋势就是要从行政性的、刚性价格管制，慢慢转变为在特定管制框架下的、充分市场化的议价机制。这一趋势中包含有三个关键要素：一是日益规范的管制规则；二是集成化的专业知识，即把技术方面，经济方面及各方面的专家知识集成起来；三是良性互动的竞争行为，以不断逼近潜在的真实价格。当然，市场中还有一些非纯粹价格的因素，如互联互通、双向接入等。解决这些问题的基本思路应该是在基于对市场未来的广泛共识的基础上，制定统一的、有效的管制框架，剩下的问题就应该由各大运营商、相关利益主体通过商业化的原则，去反复讨价还价，只有这样，才有可能寻找到真正有效的聚点。

　　适应上述趋势的需要，社会各界，尤其是中介组织、媒体应该致力于构筑一种多层次的信息机制，促进运营商、政府、消费者这些不同的利益群体之间及其内部的充分沟通，为他们提供谈出自己利益诉求的通道，培育自下而上、有序成长起来的竞争力量。这对于电信市场形成有效竞争具有非常重要的意义。

　　杨培芳：启动社会监督机制，引导竞争从盲目走向理性

　　我国电信发展势头强劲，改革相对平稳，但也遇到互联纠纷、无序竞争与管制不力问题。深层原因是对电信业的经济规律研究不够，借用工业经济改革模式，进入市场原教旨主义误区。电信不适合传统市场经济政策，要防止由一种倾向走向另一种倾向。必须防止从政府垄断走向无序竞争，从高度集中走向高度分散，从被组织化走向无组织化。

　　电信行业自身的特点决定了，电信行业的竞争只能是合作竞争，如果总是提倡“博弈万能”，把一切都交给市场，就会陷入“纳什均衡”的困境中。要使电信市场从盲目走向理性，最重要的一个问题，是建立一个制度安排，包括出台电信法和完善监管办法，形成对这个行业的约束。当然这种约束只能解决典型的一些问题，对大量的非典型事件的约束，要靠社会化的监管队伍和监管气氛。借助网络的作用，这种监督的透明性越来越强，媒体的功能越来越强，社会监督能力越来越强，这对于促进企业竞争行为的规范都有很重要的作用。除此之外，在网络基础上，建立一种比较刚性的一种氛围很重要，所以除了加快电信立法，强化监管队伍之外，还要建立企业的诚信制度，建立一个独立公正的第三方中介机构，监督服务质量，通过社会舆论引导竞争从盲目走向理性。

　　电信监管改革应如何适时而动？

　　与日渐“充分”的竞争相比，中国电信行业的监管还处在“短缺”状态。在电信行业，竞争与监管这对矛盾的统一体必须在市场上实现平衡，才能成为推动行业发展的动力。电信市场上竞争发展的状态已经不允许电信监管改革继续按兵不动，电信监管改革需要一个明确的目标和框架，需要一个时间表。

　　张昕竹：通过公平的普遍服务补偿机制，协调好几大运营商之间的利益关系

　　电信管制问题涉及到很多方面的问题，归纳起来至少有两个层面：一个是制度设计层面，中国电信行业的规制改革已经走得比较超前了，1998年就已经政企分开。而更深层次的，比如独立性的要求，专业化的要求等等，都涉及到非常多的深层次问题，包括国有企业改革等等，是和整个经济体制改革的进程相关联的。二是电信管制政策问题，这涉及到一些非常具体的问题，在目前的框架下，监管政策还有很大改进的余力。监管政策下一步的改革，从中国电信市场的角度来讲，无非是处理好中国电信、中国网通、中国移动、中国联通他们四者的关系。也就是怎么对这几个企业对症下药，调整好它们之间的利益关系，普遍服务是其中的一个关键问题，

　　针对目前我国普遍服务改革进展困难的情况，我提了一个新想法，根据不同的职能把普遍服务分成三块：

　　第一块是历史成本。1998年竞争引入以后，普遍服务一直是中国电信在提供，初装费取消也没有给中国电信任何补偿，对这期间运维成本的补偿按照历史成本一次性补贴；第二块是纯粹的普遍服务基金，可以归入财政职能，有财政资金支付；第三块是最重要的一块，也是最有争议一块，就是接入亏损。由于本地接入的价格收到比较严格的管制，其所发生的亏损就可被视为就是本地接入不能弥补其经济成本的部分。接入亏损不是账面上亏损，是不能弥补他正常的机会成本。把普遍服务按照不同职能划分之后，下一步改革推进就比较明确了，如果普遍服务问题总是悬而未决，就会造成运营企业间新的不公平竞争，就可能导致更多的不规范竞争的行为发生。

　　余晖：推动电信监管改革，首先要从完善法律角度设计好监管框架

　　市场结构和规制之间有比较密切的联系，从目前的情况来看，中国电信行业的管制事实上处于短缺状态，应当重新考虑根据管制的能力适当调整市场结构。比较有效的市场结构，从微观上看，产权结构应该是多元化的，它是一个时间函数，能够多元化到什么程度，取决于国有资产管理委员采取的政策；从业务来说，这种市场结构应该是“数网竞争，三网合一”。只有明确了能够实现有效竞争的市场模式，才能分清楚哪些是竞争性的，必须交给市场的；哪些是非竞争性的，需要进行管制的，做到了这个前提，才能确定管制对象，制定出来的管制政策才有基础。

　　电信行业的监管改革，目前紧迫的就是要从完善法律这个角度来设计一个比较好的监管框架，其他行业监管的经验，包括电力监管、证券监管都可以积极借鉴。电信行业已经实现了政企分开，下一步面临着政资分开的问题，国有资产管理委员会已经成立了，虽然会采取怎样具体的政策还不清楚，但可以肯定的是在国有企业改革和政资分开这方面肯定会有所推动。如果能把这两个障碍去掉，建立相对独立的监管机构还是非常有希望的。所以我对未来电信管制的改革持乐观态度。

　　朱彤：监管政策的调整需要考虑鼓励技术创新这个因素

　　一种技术的应用应该由市场，而不是由政府来决定，但是，政府的监管政策对技术创新和应用能够产生重要影响，这是监管政策改革所不能忽视的问题。当前电信市场上出现一些问题，如果从监管政策和技术创新关系角度看，可以给监管政策的调整提供另一种视角。

　　比如，小灵通的市场空间在很大程度上受到目前的资费政策和监管体制影响。只要移动有固话之间存在价格差距，小灵通就有存在的市场空间。因此小灵通是有一定效率的技术创新。但小灵通的市场空间显然被目前固话与移动之间过大的资费差距放大了，从而一部分资源的配置是无效率的。而广东电信的“手机休息站”则是专门针对双向收费开发，是一种无效率的技术创新。监管部门一方面希望把这些落后的技术限制在一定范围，但另一方面现有的监管政策结构又不断刺激这些技术的产生和发展。

　　如果从技术创新效率这个角度来衡量，电信资费政策应该适当进行调整。我国地域广，地区差异大，收入结构分化比较严重，固话和移动都有自己的生存空间，因此，移动电话和固定电话的资费之间必然要存在差距，但是就目前的情况来讲，这个差距过高了；第二就是资费结构单一，不利于企业进行多元化和差异化竞争，这也妨碍了企业开展技术创新和业务创新。

　　在IT和通讯技术领域，技术进步非常快，而且技术之间融合的趋势也很明显。通信技术还具有明显的网络外部性，因此在确立技术标准的时候，政府作用非常大，以3G为例，信息产业部做了比较正确的决策，首先把频率分配了，但是在具体的政策上迟迟不动，带来了很大的不确定性，对大唐的TD-CDMA显然非常不利，因为如果没有市场，频率也没有用处。因此说监管政策对创新有影响，可以影响市场选择，对通信这样一个技术进步非常快的行业，技术标准出现重大突破的时候，正好是后发国家赶超的机会。此外，增强管制政策的透明性和可预见性也是非常重要的。