解读七：推进区域协调发展和城镇化健康发展
　　关键词：区域功能定位　区域协调互动机制
　　城市群整体竞争力　城镇综合承载能力

　　促进区域协调发展的总体战略布局形成
　　区域协调发展是全面建设小康社会、加快推进现代化建设的重大战略任务。《建议》提出，继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。这标志着我国促进区域协调发展的总体战略布局全面形成。
　　《建议》对各区域“十一五”期间的发展方向提出了明确要求。其特点是：第一，战略布局更加完整。《建议》在过去的沿海与内地、东中西三大地带的基础上，首次把东中西和东北地区作为一个整体，完整地阐明了四大区域的战略布局，充分体现了“全国一盘棋”、各地区共同发展和共同富裕的一贯思想。第二，发展定位更加准确。《建议》针对各地发展条件和潜力，对不同区域提出了不同的定位要求。西部地区要增强自我发展能力，东北地区要在改革开放中实现振兴，中部地区要在发挥承东启西和产业发展优势中崛起，东部地区要增强国际竞争力和可持续发展能力。第三，发展重点更加清晰。针对西部地区资源丰富，而生态环境脆弱、基础设施滞后、产业发展不足的突出问题，要求西部地区加强基础设施建设和生态环境保护，充分发挥资源优势，大力发展特色产业；针对东北地区发展现代农业条件较好，装备制造业有较好基础，而结构调整和改革开放任务艰巨的情况，要求东北地区加快产业结构调整和企业改革改组改造，发展现代农业，着力振兴装备制造业；针对中部地区区位优势明显，资源组合条件较好，而基础设施和市场体系发育不足的情况，要求中部地区抓好粮食主产区建设，发展有比较优势的能源和制造业，加强基础设施建设，加快建立现代市场体系。第四，政策导向更加明确。《建议》强调国家区域政策将继续向中西部地区倾斜，国家继续在经济政策、资金投入、产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。同时，也强调东部地区发展是支持区域协调发展的重要基础。
　　《建议》要求，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。这是《建议》的一个新亮点，是基于我国国情的现实选择，是实现区域协调发展的重大举措，是落实科学发展观的重要途径。
　　明确不同区域的主体功能定位就是在东中西和东北地区这一区域发展总体战略布局的基础上，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，对下一个层面的不同区域进行主体功能区划，逐步形成不同区域主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，经济发展与人口、资源环境相协调的区域发展格局。优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，要着力提高产业的技术水平，化解资源环境“瓶颈”制约，提升参与全球竞争的层次，成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的核心区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、集聚经济和人口条件较好的区域，要充实基础设施，增强吸纳资金、技术、产业转移和人口集聚的能力，加快工业化和城市化，增强区域辐射作用，逐步成为支撑今后我国经济发展和聚集人口的重要载体。限制开发区域是指生态环境脆弱、集聚经济和人口条件不够好的区域，如退耕还林还草地区、天然林保护地区、草原“三化”地区、重要水源保护地区、重要湿地、水资源严重短缺地区、自然灾害频发地区等。要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治等工程性措施，因地制宜地发展本地可承载的特色产业，引导人口自愿平稳有序转移到重点开发区域和优化开发区域，缓解人与自然关系紧张的状况。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域，要依据法律法规实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动。
　　健全“四个机制”
　　《建议》指出，要健全市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。这“四个机制”是实现区域协调互动、优势互补、相互促进、共同发展的重要途径，也是今后推进区域协调发展中需要着力加强的具体工作。
　　市场机制是实现区域协调发展的根本途径。区域发展不均衡是自然的、历史的、经济的和政治的各种因素综合作用的结果。我国正处于从计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，区域发展不均衡，在相当程度上也是市场经济体制不完善，市场配置资源的作用没有充分发挥的结果。市场机制具有使要素价格和要素收益均等化的作用，当发达地区的水、土地、劳动、能源、环境及其他资源价格上涨、收益下降时，资金必然流向那些要素价格较低的欠发达地区，从而促进欠发达地区的发展。我国由于市场经济体制还不完善，突出表现在要素价格还没有充分反映其稀缺程度，特别是发达地区由于有财力对土地费用等要素价格进行补贴，在一定程度上阻碍了资金在区域间的自由流动。因此，在社会主义市场经济条件下，推进区域协调发展，首先必须打破地区封锁，加快建立全国统一市场，实现生产要素在区域间自由流动和产业转移，不能再靠行政命令调拨资源、靠计划安排项目来实现。
　　合作机制是实现区域协调发展的重要途径。合作机制是在区域之间，由政府搭台、企业唱戏的机制。各区域的自然禀赋不同，发展条件不同，各有各的比较优势，发展多种形式的区域合作，有利于实现区域间优势互补、互利共赢、共同发展。中西部地区具有资源优势，东部地区具有资金、技术和人才优势，东部地区的资金、技术和人才优势与中西部地区的资源优势结合起来，促进东部地区那些主要依靠中西部资源的产业向中西部地区转移，既可以避免资源大跨度大规模调动，降低全社会运输成本和交易成本，提高整体经济效率，也可以带动中西部地区的经济发展。要探索建立制度化区域合作机制，开展多层次、多形式、多领域的区域合作。要加强统筹协调，在基础设施和公共服务建设方面加强协作，避免重复建设和资源浪费。要充分发挥政府和中介机构的作用，建立区域合作的服务体系，鼓励区域合作方式创新。
　　互助机制是实现区域协调发展的重要补充。互助机制就是先富帮后富，这是我们国家的好传统，也是社会主义优越性的重要体现。早在“七五”时期，中央就提出东部地区在发展中要主动考虑如何帮助中部和西部的发展。从这些年的实践看，区域间的互助已经取得良好成效。健全互助机制，就是要在总结经验基础上，进一步发扬先富帮后富的优良传统，鼓励发达地区采取多种方式帮扶欠发达地区。要继续做好发达地区对欠发达地区的对口支援，特别要做好对边疆地区和少数民族地区的对口支援。要继续鼓励社会各界捐资捐物，改善贫困地区和受灾地区人民的生活，改善义务教育、基本医疗等公共服务条件。要拓展支援领域，在继续搞好资金援助、项目援助的基础上，加大技术援助和人才援助的力度，放大辐射和带动作用，将外生援助转化为内生机制。
　　扶持机制是实现区域协调发展的重要手段。这是对政府特别是中央政府的要求。不同区域的现有发展水平不同和主体功能定位不同，仅仅依靠市场机制的作用，区域发展不平衡，特别是区域间人民享有的生活水平差距大的问题可能在相当长时期得不到解决。只有在健全市场机制、合作机制和互助机制基础上，加大政府的调节力度，才能更好地促进社会公平，保障全体人民共享改革发展成果，建设社会主义和谐社会；才能从全局和战略的高度保护好重要生态功能区，使我们中华民族繁衍生息的空间不断得到改善；也才能更好地履行政府提供公共服务的职责，使各地区人民享有大体相当的公共服务水平，创造良好的生活环境和公平的起点。公共服务是有别于市场提供的针对私人付费服务而言的服务，是由政府提供的、免费或部分免费的服务。在不同的发展阶段，政府财力所决定的公共服务的质和量也有不同。我国现阶段的公共服务，至少应该包括义务教育、公共卫生、公共安全、公益文化、最低生活保障、扶贫等。公共服务的特点是广覆盖、均等化。公共服务均等化，就是政府要公平地分配公共服务，逐步缩小城乡、地区间公共服务的差距，提高公共服务的公平性和可及性，逐步保障居住在不同区域的人民都享有大体相当的公共服务。实现公共服务均等化的目标，基本途径就是财政转移支付。当一个地区的财力不足以保障本地居民享有与全国大体相当的公共服务水平时，中央和省级政府就应该加大对这一地区的财政支持。
　　把握好促进城镇化健康发展的三个原则
　　城镇化是我国现代化进程中必经的历史阶段。“十五”以来，我国城镇化取得重要进展，但在城镇化加快发展中也出现了一些偏差。《建议》提出，要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，稳步推进城镇化”。为此，要把握好三个原则。
　　第一，城镇化的速度要适度。人多地少是我国最基本的国情，推进城镇化必须坚持节约和集约利用土地。推进城镇化健康发展要从两方面入手：一方面，要严格控制土地占用，不能以大量占用土地为代价推进城镇化。另一方面，要加快农村人口城镇化的进程。要按照党的十六届三中全会的要求，将符合条件的进城农村人口转为城市人口。对因城市建设导致承包地被征用而失去保障的农村人口，也要切实保障其合法权益，对有劳动能力但因素质差而一时难以就业的，要加强职业技能培训，提高他们的就业能力；对有就业能力但一时未就业的，要提供失业保障；对不具备劳动能力的，要提供最低生活保障。
　　第二，城镇化的布局要合理。一是要优化整合现有已经形成的珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区三大城市群。明确城市群内各城镇的主体功能定位，加强分工协作和优势互补，保护绿色空间，消除低水平盲目竞争，增强城市群的整体竞争力。二是要通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群。要加快可能形成新城市群地区的工业化进程，承接产业转移，逐步成为支撑全国经济增长的新的经济密集区和人口密集区。三是人口分散、资源条件较差的区域要重点发展现有城市、县城和有条件的建制镇。
　　第三，城镇化的主体形态要明确。城镇化是各类规模的城市发育成长的过程，大中小城市和小城镇都有其存在的必然性。脱离一定区域，以及区域的产业支撑、就业支撑、资源环境支撑，片面地强调发展哪一类形态的城镇都是不可取的。因此，确定优先发展的城市规模，应该根据不同区域的情况，适宜城市群发展的区域就要发展城市群，其他区域的城市形态，也要从实际出发，既不是笼统地重点发展小城镇，也不是笼统地重点发展大城市，而是根据经济发展规模、就业潜力和资源环境的承载能力，宜大则大、宜中则中、宜小则小。
　　城市群与推进天津滨海新区开发开放
　　《建议》首次提出了城市群的概念并明确要求“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”，“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。这是对党的十六大关于坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色城镇化道路的新发展，是针对近年我国城镇化发展过程中出现的新情况作出的新总结，是根据城镇化发展客观规律进行的新概括。
　　城市群的形成是经济发展和产业布局的自然反映，现已成为发达国家城市化的主体形态。这种城市化形态，由于有现代化的交通网络连接，不会降低大城市的规模经济和集聚经济；由于是多中心的，可以防止单个城市过度扩张带来的“城市病”；由于城镇之间又是相对集中的，又可以避免分散型城市化带来的土地浪费和物流成本上升。城市群以外的其他城市和众多的小城镇，作为特色产业中心或一定区域的公共服务中心，则点状分布在其他区域，发挥着不可或缺的独特功能。日本的东京、大阪、名古屋三大城市群，集中了全国65%的人口和70%的国内生产总值。美国67%的经济总量集中在大纽约区、大洛杉矶和五大湖区三大城市群地区。城市群地区，既是创造就业和人口居住的密集区，也是支撑经济发展、参与国际竞争的核心区。
　　我国是在经济体制很不完善的情况下推进城镇化的，因而形成了主要按行政区、而不是按经济区推进城镇化的模式。省(自治区、直辖市)、地(市)、县(市)、乡(镇)四级行政区都从本辖区出发提高自身的城镇化水平；无论是大中小城市，还是小城镇，都要以己为中心拉大城镇布局框架、扩大占地规模，增加人口规模。这种城镇化模式，将会带来许多难解的问题，潜伏着很大隐患。比如，目前全国660个城市中已有400多个城市缺水，100多个严重缺水。若缺水城市都无限度地推进城镇化，今后我们势必或者为这些缺水城市跨区域调水，或者像现在治理煤炭塌陷区一样，为缺水城市因超采地下水导致的地面沉降付出更多的治理成本。
　　我国是在人口众多、耕地资源十分有限以及资源禀赋与区位禀赋错位的国情下推进城镇化的。在这种空间结构急剧变化的关键时期，科学的城镇化空间导向极为重要，正确了，效率高、收益大；错误了，代价高、损失大。无论是防止分散型城镇化带来土地浪费等问题，还是防止单个城市规模过大带来“城市病”问题，都要积极稳妥促进城市群的发展。
　　值得注意的是，《建议》提出，推进天津滨海新区等条件较好地区的开发开放，带动区域经济发展。这是党中央在全面建设小康社会关键时期作出的一项重大决策，是环渤海区域发展乃至全国发展战略布局中的重要一步棋。长江三角洲、珠江三角洲和环渤海三个区域是条件较好、可以率先发展的区域。过去20年，长江三角洲、珠江三角洲的发展走在了环渤海的前面，但开始面临土地短缺、能源缺乏和环境容量不足等问题。因此，在继续鼓励东部地区率先发展的同时，要把推进环渤海地区的发展放到重要位置，加快环渤海经济的发展和区域经济的形成，使之成为继长江三角洲、珠江三角洲之后又一个支撑全国发展的经济密集区域。
　　相对而言，作为我国三大经济区域之一的环渤海，区域经济一体化步伐之所以不如长江三角洲、珠江三角洲两大区域，原因之一是缺乏像上海浦东、广东深圳那样的带动区域经济形成、辐射整个区域的核心增长极。天津滨海新区具有联系环渤海南北各方的枢纽功能，依托“三北”广阔腹地，与周边地区的互补性强，特别是背靠京津两大科研和人才优势突出的直辖市，综合优势明显。加快滨海新区开发建设，提升对周边地区的辐射功能，有利于把天津建成我国北方特别是环渤海区域的重要经济中心、国际港口和现代化大都市，有利于加强京津冀之间的产业分工和合理布局，有利于形成以京津冀为中心、辽东半岛和山东半岛为两翼的环渤海区域经济，有利于促进北方地区的东中西互动和协调发展。
　　而且，近年来，我国与东北亚地区的经济联系越来越紧密，已经成为新形势下对外开放的一大亮点。适应这一形势，必须在环渤海区域构筑像上海浦东、广东深圳那样的扩大对外开放的桥头堡。滨海新区处于环渤海经济区域的中心位置，面向东北亚，是欧亚大陆桥最近的起点，与日本、韩国隔海相望，经贸关系密切，还是蒙古、哈萨克斯坦等邻近内陆国家的出海口。推动滨海新区的开发开放，可以推动环渤海区域提高对外开放层次和水平，开创北方地区扩大开放的新局面。

　　解读八：加快建设资源节约型环境友好型社会
　　关键词：循环经济　节约型增长方式
　　生态环境保护　环保投融资体制

　　节约资源是一项基本国策
　　《建议》提出，要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。这是党中央从我国的基本国情出发，立足当前，着眼长远，全面落实科学发展观，加快推进经济增长方式转变，实现全面建设小康社会目标和可持续发展作出的重大战略决策。
　　(一)把节约资源作为基本国策是我国的基本国情决定的。我国是一个人口众多、资源相对不足的国家。目前我国人均淡水资源量为2200立方米，仅为世界人均占有量的1/4，有16个省、区、市人均水资源拥有量低于联合国确定的1700立方米用水紧张线。人均耕地只有1.41亩，不到世界平均水平的40%，有6个省市人均耕地低于联合国规定的0.8亩的警戒线。人均森林面积为1.9亩，仅为世界人均占有量的1/5。人均森林蓄积量为9立方米，仅为世界人均蓄积量的1/8。45种主要矿产资源人均占有量不到世界平均水平的一半。石油、天然气、铁矿石、铜和铝土矿等重要矿产资源人均储量，分别为世界人均水平的11%、4.5%、42%、18%和7.3%。我国重要资源短缺已对经济发展构成严重制约。
　　(二)把节约资源作为基本国策是转变经济增长方式的迫切需要。目前我国单位国内生产总值能源、原材料和水资源消耗大大高于世界先进水平；钢铁、有色、电力、化工等8个高耗能行业单位产品能耗比世界先进水平平均高40%以上；工业用水重复利用率比国外先进水平低15%-25%；矿产资源总回收率为30%，比国外先进水平低20%；木材综合利用率约60%，而发达国家一般都在80%以上。生产、建设、流通、消费各领域浪费资源的现象相当严重，如一些地方不顾资源条件，盲目上高耗能、高耗水项目；城市建设不切实际，贪大求
　　洋，大搞“形象工程”；汽车消费追求豪华型、大排量；住房消费追求大面积、高标准；产品过度包装，大量使用一次性消费品等。资源的高消耗造成严重的环境污染和生态破坏。实践证明，传统的高投入、高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式已经走到了尽头，不加快转变经济增长方式，建设节约型社会，资源难以为继，环境难以承受，新型工业化难以实现。
　　(三)把节约资源作为基本国策是实现全面建设小康社会目标的重要保障。实现全面建设小康社会目标，我们面临诸多制约因素，惟有资源约束是硬性的，这是未来发展面临的最严峻的挑战。从国内需求看，我国正处在工业化和城镇化加快发展阶段，资源需求量将进一步增大；同时，我国承接发达国家产业转移，又加大了国内资源需求。从国外资源看，随着发达国家经济复苏、发展中国家发展加快，为我们利用国外资源特别是能源带来很大的难度。过多地进口资源，将使我国能源和重要矿产资源对国际市场的依赖面临更大的风险，还会带来一系列经济、政治、外交方面的问题，影响我国经济安全和国家安全。从国内资源供给能力看，实现全面建设小康社会目标，保持经济持续快速增长，资源供给存在相当大的困难。有效缓解我国资源约束矛盾，必须强化节约资源的措施，大幅度提高资源利用效率，这既是实现《建议》提出的“十一五”单位国内生产总值能耗降低20%左右的目标，保持经济平稳较快发展的迫切需要，也是实现全面建设小康社会目标的重要保障。
　　为切实建设好资源节约型、环境友好型社会，《建议》提出的总体要求是，大力发展循环经济，加大环境保护力度，切实保护好自然生态。
　　大力发展循环经济。循环经济是以低投入、低消耗、低排放、高效率为基本特征，符合可持续发展理念的经济增长模式。加快建设资源节约型、环境友好型社会，必须大力发展循环经济。一要把节约资源作为基本国策。要把加快建设节约型社会作为国民经济和社会发展“十一五”规划的重要任务，作为编制各类专项规划、区域规划和城市发展规划的重要指导原则。节约优先要体现在制定和实施发展规划、产业政策、投资管理以及价格、财政、税收和金融改革中，并认真加以实施。二要按照减量化、再利用、资源化的原则，明确重点、扎实推进。大力节能、节水、节地、节材，减少资源消耗；加强资源综合利用，完善再生资源回收利用体系，促进废弃物再利用和资源化；全面推行清洁生产，从源头减少或避免污染物的产生和排放；在重点行业、重点领域、产业园区和若干城市开展循环经济试点，探索发展循环经济的有效模式；逐步形成低投入、低消耗、低排放、高效率的节约型增长方式。三要加快资源节约技术进步。加快开发和推广应用资源节约、替代和循环利用先进适用技术，加大以节约降耗为主要内容的结构调整和技术改造力度，突破资源节约技术瓶颈。四要建立促进循环经济发展的体制机制。推进资源性产品价格市场化改革，建立反映资源稀缺程度和供求关系的价格形成机制。鼓励生产和使用节能节水产品、节能环保型汽车、发展节能省地型建筑，完善资源综合利用税收优惠政策和资源有偿使用制度。五要健全促进循环经济发展的法律法规和管理制度。强制淘汰高消耗、重污染的落后技术、工艺和设备，实行重点行业新项目、重点产品和新建建筑市场准入制度。加大执法监督检查力度，坚决制止破坏和浪费资源的行为。六要强化节约意识。在全社会倡导节俭、文明、适度、合理的消费理念，使节约资源变成每个公民的自觉行动，逐步形成健康文明、节约资源的消费模式。
　　加强生态环境保护。当前，我国生态环境总体恶化的趋势尚未根本扭转，污染物排放总量大大超过环境容量，生态系统功能退化，环境形势不容乐观。要认真落实环境保护基本国策，坚持预防为主、综合治理的方针，从源头防治污染和生态破坏，切实改变先污染后治理、边治理边污染的状况，努力降低主要污染物排放总量，尽快改善重点流域、区域和城市环境质量，基本遏制生态环境恶化的趋势。一要把饮水安全和重点流域、重大工程水污染防治作为环境保护的重中之重，采取严格措施保护饮用水源，加大三河三湖、三峡库区、长江中下游、黄河中上游、南水北调水源地和沿线水污染防治力度。二要抓好重点城市环境治理，加快城市环保基础设施建设，提高城市污水处理和垃圾无害化处理率。三要有效治理二氧化硫污染，新建燃煤电厂必须配套脱硫设施，加快现有电厂二氧化硫治理，开发利用可再生能源。四要积极防治农村环境污染，合理使用农药、化肥、农膜，加大规模化养殖场污染治理力度，推广农村沼气和作物秸秆资源化利用。五要加快危险废物处理设施建设，有效控制危险化学品、医疗废物对环境的危害。自然生态要坚持保护优先、开发有序的方针，以控制不合理的资源开发活动为重点，强化对自然资源的生态保护。要继续实施天然林保护、退耕还林、退牧还草、京津风沙源治理、水土流失治理、湿地保护和荒漠石漠化治理等重大生态工程。
　　构建节约型的增长方式和消费模式
　　《建议》提出，要形成低投入、低消耗、低排放、高效率的节约型增长方式和健康文明、节约资源的消费模式。这是转变经济增长方式，加快建设节约型社会的关键所在，是“十一五”应着力解决的重大问题。
　　建设节约型社会必须努力构建节约型的增长方式、节约型的产业结构、节约型的城镇化模式、节约型的交通运输体系和节约型的消费模式。
　　构建节约型的增长方式。一要坚持把扩大国内需求作为经济增长的基本立足点，调整投资与消费的比例关系，增强消费对经济增长的拉动作用，实现由主要依靠投资和出口拉动增长向消费和投资、内需和外需共同拉动增长转变；二要加快结构调整，促进结构优化升级，实现由主要依靠工业带动经济增长向工业、服务业和农业共同带动经济增长转变；三要把增强自主创新能力作为经济增长的强大推动力，实现由主要依靠物质要素投入增长向主要依靠技术进步增长转变；四要大力发展循环经济，促进资源利用方式由“资源-产品-废物”的线性模式向“资源-产品-废物-再生资源”的循环模式转变，实现经济增长由主要依靠增加资源消耗向主要依靠提高资源利用效率转变。
　　构建节约型的产业结构。产业结构和布局不合理造成的浪费是最大的浪费。要大力发展服务业，特别是现代服务业，提高其在国民经济中的比重；大力发展高技术产业，特别是要加快发展并做大做强信息产业，加速信息化进程；广泛应用高新技术和先进适用技术改造传统产业，实现传统产业升级；依法关闭浪费资源、污染环境、不符合安全生产条件的企业；加快淘汰落后工艺、技术和设备；推进企业重组，提高产业集中度和规模效益；大力发展集约化农业，调整农业生产布局和产品结构；调整能源消费结构，发展可再生能源，提高优质能源在能源消费结构中的比重。根据资源条件和环境承载能力确定不同区域发展方向、功能定位，促进区域产业合理布局。
　　构建节约型的城镇化模式。城镇化发展必须充分考虑自然资源条件和环境承载能力，统筹规划，集约利用土地、水、能源等重要资源，避免走浪费资源的“摊大饼”式的城镇化发展道路。严格控制建设用地，提高单位住宅面积密度，改进建筑结构，增加可使用空间。大力发展节能建筑，推广应用新型建筑材料，发展城市集中供热，有条件的要发展分户式供热。城市规划要考虑水资源开采与补给的平衡以及供水与排水系统对节水的有效性；加快中水回用设施建设，住宅小区配套雨水收集与处理系统，推行分质供水。建立规范的再生资源回收利用体系，因地制宜实施垃圾资源化利用。
　　构建节约型的交通运输体系。统筹规划，合理布局，建立便捷、通畅、节能、安全的交通运输体系。优先发展公共交通，加强多种交通运输方式的协调，强化交通运输管理，抑制私人机动交通工具对城市交通资源的过度使用，提高交通运输系统效率。加大机动车燃油标准实施力度，大力开发节能环保型汽车，加快发展煤炭液化、醇类、生物质燃料等替代能源。
　　构建节约型的消费模式。要用节约型的消费理念引导消费方式的变革。要在全社会树立节俭、文明、适度、合理的消费理念，特别是在住房、汽车、公用设施、社会服务和居民消费等领域大力倡导节约风尚。随着消费结构升级，高档家电、住房、汽车等成为新的消费热点，要鼓励生产和使用节能节水产品、节能环保型汽车，发展节能省地型建筑。要把节能、节水、节材、节粮、垃圾分类回收、减少一次性用品的使用逐步变成每个公民的自觉行动，逐步形成健康文明、节约资源的消费模式。
　　构建节约型的增长方式和消费模式，必须树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观；必须把节约资源作为基本国策，长期坚持和实施节约优先的方针；必须健全促进资源有效利用的法律法规和管理制度，加大执法监督检查力度；必须完善促进资源节约的价格和财税政策，发挥市场配置资源的基础性作用；必须加快技术创新，突破大幅度提高资源能源利用效率的技术瓶颈；必须广泛深入持久地开展资源节约宣传，提高全民节约意识，树立节约型的消费观念，形成节约型的消费模式；努力实现节约发展、清洁发展、安全发展和可持续发展。
　　健全环境监管体制
　　加强环境监管，严格环境执法，是“十一五”我国环境保护工作应下大力解决的问题。健全环境监管体制是加强环境监管、严格环境执法的前提和基础。
　　目前，我国实行的是分级负责的环境监管体制，对保护环境发挥了重要作用，但现行环境管理体制不能适应新形势下加强环境保护工作的要求，难以为强化环境监管提供有力的体制保障。
　　一是难以有效解决跨界环境问题。目前，跨省界重大环境事故与纠纷频繁发生，但国家监管体系不健全，中央对跨省界重大环境问题直接监管能力弱。地方政府的环保责任只限于本行政区域，由于管理分割，缺乏解决跨界环境问题的能力，需要由上一级政府协调解决，但目前体制、机制上又缺乏相应考虑。
　　二是难以从根本上克服地方保护主义对环境执法的干预。一些地方政府往往只强调和关注GDP的增长，环保部门执法监督工作受到不正当干预的情况越来越突出。虽然环境保护干部管理体制从“块块管理”改为“以地方为主的双重管理”后，不当的行政干预受到一定程度的制约，但仍难以从根本上解决问题。
　　三是不利于落实环境保护责任。中央政府对地方政府缺乏有力的监督制约机制，国家对落实地方政府环保责任缺乏监察能力；同样，上一级地方政府对下一级地方政府也缺乏责任监管机制，环境监管责任没有真正落在各级地方政府和有关部门身上，特别是对基层的环境监管尤为困难。
　　四是难以有效履行环保监管职能。突出表现在环境监管机构不健全，基层执法条件差，人员经费和工作经费没有保障，基层环保部门难以集中精力开展环境执法工作。
　　现行环境监管体制存在诸多问题，已经不能适应经济社会发展和环境保护新形势的需要。为提高环境保护综合协调能力，加大环境执法监管力度，保证国家环境保护法律法规的贯彻落实和环保目标任务的实现，亟须对现行环境监管体制进行调整和完善，逐步建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。
　　健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，一是强化“国家监察”。加大国家对地方政府及有关部门执行环保法律法规情况的监察力度；强化中央政府协调解决跨省界环境问题的能力，督促检查突出的环境问题。应采取强化国家环境保护行政主管部门环境监察机构建设、完善国家环境保护区域督查派出机构等措施。二是加强“地方监管”。地方政府对本辖区环境质量负责，组织落实污染防治和生态保护任务；负责监督下一级政府和有关部门环保工作落实情况，查处重点单位环境违法行为。应采取加强地方环保管理机构、地方参照国家模式在市(地)辖区内设置环境督查派出机构等措施。三是明确“单位负责”。各类法人和其他组织负责解决自身的环境问题，承担污染治理和生态恢复责任。
　　加快推进污染治理市场化进程
　　《建议》明确提出：建立社会化、多元化环保投融资机制，运用经济手段推进污染治理市场化进程。这是加大环境保护力度采取的一项重要措施。
　　目前，我国污染治理存在的突出问题，一是污染治理设施建设严重滞后。据对全国500个城市的调查，2004年40%的城市没有污水集中处理设施，30%的城市没有生活垃圾无害化处理设施，95%的火电装机没有配套烟气脱硫设施。二是污染治理设施运行效率低下。据调查，2004年，约1/3的污水处理厂不能正常运转。企业污染治理设施约有1/3正常运行，1/3开开停停，1/3处于停运状态。
　　产生上述问题的主要原因：一是污染治理社会化、多元化投融资机制尚未建立，投入严重不足。长期以来，城镇污水、垃圾处理设施建设主要由政府投资，企业污染治理设施建设主要由排污企业投资，社会、公众投资污染治理设施建设的体制和机制尚未形成。二是污染治理设施运营管理体制改革滞后。目前，我国城镇污水、垃圾处理运营单位大多是事业单位，污染治理设施运行的质量和效果与投资者、运行管理者的经济利益分离，效率低下。三是污染治理专业化、社会化服务体系不健全。
　　加快推进污染治理市场化进程，有利于拓宽污染治理筹资渠道，加快污染治理设施建设；有利于降低污染治理成本，提高污染治理投资效率；有利于提高和稳定污染物达标排放，降低污染排放负荷；有利于提高污染治理专业化、社会化服务水平，促进环境服务业加快发展。
　　加快推进污染治理市场化进程的对策措施主要有：建立社会化、多元化环保投融资机制。一要加大政府投资力度。各级政府财政预算中应安排一定的污染治理资金，以补助方式投资建设城镇污水、垃圾处理设施，以吸引金融机构、社会、公众投资。建立稳定规范的财政资金渠道，支持城镇污水收集系统和垃圾收运设施的建设。二要多渠道筹集社会资金。借鉴BOT、TOT等融资模式，鼓励各类所有制经济积极参与污染治理设施投资和运营；支持有条件、具备专业化经营管理的环保企业发行债券、股票上市等；也可以借助体育彩票、福利彩票等融资方式，广泛募集社会资金投资建设污染治理设施。
　　完善污染治理收费机制。根据污染者付费的原则，全面开征城镇污水、垃圾处理费，逐步提高收费标准，使其能够补偿运营成本和合理的投资回报。污水、垃圾处理收费要专项用于处理设施运营、维护和项目建设，确保现有处理设施高效、稳定运行，充分发挥其投资效益和环境效益。
　　建立污染治理市场化运营机制。深化城镇污水、垃圾处理管理体制改革，实行政企分开、政事分开、特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。将污染治理设施建设和运行推向市场，引入竞争机制，通过公开招标方式，选择投资主体和经营单位，明确投资者和经营者的责、权、利。工业企业要把排污者与治污者适当分离，按照排污者付费、治污者收费的原则建立经济关系，使污染治理设施运行效率与经营者的利益挂钩，提高设施运行效率。
　　培育专业化环保设施建设和运营服务体系。积极培育具有系统设计、设备成套、工程施工、调试运行和维护管理一条龙服务的总承包公司，培养一批守信用、懂技术、会管理的专业化污染治理服务企业，实行污染治理社会化服务。研究制定污染治理专业化服务企业准入标准和污染治理设施设计、招投标、施工、调试、运行维护等技术规范，加强监管。打破地方保护、行业垄断，建立统一开放、竞争有序的市场环境，依法保护污染治理企业公平参与市场竞争。

　　解读九：改革要啃“硬骨头”
　　关键词：体制性障碍　外资质量　互利共赢

　　突出行政管理体制改革
　　《建议》强调，要着力推进行政管理体制改革。推进体制创新，建立完善的社会主义市场经济体制；解决现实生活中的深层次矛盾与问题；促进国民经济平稳较快发展和社会和谐进步；不断提高对外开放水平，增强应对国际局势的能力，都要求把行政管理体制改革放到突出重要的位置上。
　　形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制和致力于提供充分优质的公共产品、构建优良经济社会环境和维护人民群众根本利益的责任政府、法制政府与服务政府，是深化行政管理体制改革的基本目标。为此，需要着力推进以下改革：
　　加快转变政府职能。政府行政管理体制改革的成败，在很大程度上取决于政府职能转变是否合规到位。加快转变政府职能，是深化行政管理体制改革的核心。加快政府职能转变，就是要使政府从事无巨细、大事小事都抓转移到主要抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，真正承担起相关责任。加快政府职能转变，关键是要理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系，实现政企分开、政事分开以及政府与市场中介组织分开。理顺政府与企事业单位和市场中介组织的关系，必须理顺体制和机制。要实现政资分开，直接或间接割断政府干预企事业单位生产经营与具体业务的资产纽带。要加快政府管理法制建设，全面推进依法行政。要积极推进相关的配套改革，大力推进现代企业制度建设，分类改革事业单位，发展和规范市场中介组织，建立健全科学的政府绩效评价体系，完善公务员特别是行政领导干部的选拔任用制度，建立有利于政府公正履行职责的财政保障制度等。
　　进一步完善行政管理方式。这是深化政府行政管理体制改革的重要内容，是推进政府职能转变的主要手段。完善行政管理方式的重点是深化行政审批制度改革。要进一步缩小行政审批范围，完善行政审批方式，规范行政审批程序。需要强调的是，投资活动是关系国民经济和社会发展全局的重大活动，而投资审批是种类审批中的关键部分，必须着力推进投资审批制度改革。同时，要深化相关改革，推进相关法律制度建设，为经济手段和法律手段的充分运用构建良好的体制基础和社会环境。
　　深化政府机构改革。合理的机构设置是科学的政府行政管理体制的组织基础，理顺行政管理体制必须深化政府机构改革。深化政府机构改革要把握社会主义市场经济的本质要求，有利于提高党的执政能力和充分发挥中央和地方两个积极性，有利于降低行政成本，提高行政效率。要进一步调整政府机构设置，加强和完善从事经济调节和社会管理的机构，撤销那些直接从事和干预微观经济活动和社会事务的机构。撤并党委和政府职责相同或相近的部门，确需党委政府共同承担的职能，尽量通过合署办公的形式。要规范各类领导小组和协调机构，一般不设实体性办事机构。要理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障以及工商、质检、国土资源管理等领域的分工和职责，调整一些领域中央对地方的垂直管理体制，赋予省及省以下地方政府更多的权责。
　　增强国有经济控制力深化垄断行业改革
　　加大国有经济布局和结构调整力度。目前国有和国有控股企业依然太多，而且多数分布在国有经济不具有优势的一般竞争性领域。要继续采取多种形式放开搞活国有中小企业，并使国有资本尽快向能发挥自己优势的重要行业和关键领域集中，向大企业集中，以增强国有经济的控制力，并力争在2010年基本完成战略性调整和改组任务。
　　继续推进垄断行业改革。垄断行业是我国国有经济最集中的领域。要认真区分垄断行业中自然垄断业务和非自然垄断业务，在非自然垄断业务领域放开市场，引入竞争机制，以提高效率。与此同时，国家要对垄断行业特别是其中的自然垄断性业务加强监管，既要加强安全、环保、普遍服务等管制，也要实行价格管制，如实行价格听证制等，以维护消费者的正当权益。
　　完善国有资产管理体制。这是完善基本经济制度的根本要求，也是国有企业改革进一步深化和取得突破性进展的关键。要积极做好《国有资产法》立法和公司法、破产法的修订工作，进一步制定和完善同《企业国有资产监督管理暂行条例》相配套的法规规章。
　　大力发展和积极引导个体、私营等非公有制经济。坚持和完善基本经济制度，既要毫不动摇地巩固和发展公有制经济，也要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。深入贯彻落实国务院《关于鼓励、支持和引导个体、私营等非公有制经济发展的若干意见》，其中要特别突出放宽市场准入，鼓励和支持非公有制经济进入金融服务、公用事业、基础设施等垄断行业和领域。要引导个体、私营企业制度创新，特别是要引导私营企业从家族制逐步走向现代公司制。
　　健全与事权相匹配的财税体制
　　《建议》提出了关于财税体制改革的总的要求，即合理界定各级政府的事权，调整和规范中央和地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。改革的重点主要包括以下几个方面：
　　调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。要进一步调整财政支出结构，财政支出更多地向农业和农村基础设施建设、教育、科技、卫生、社会保障等方面倾斜。政府资金原则上不再投向一般竞争性行业，而要投向提供公共产品和服务的行业。
　　规范政府间财政关系，完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省以下财政管理体制。要增加一般性转移支付规模；有条件的地方实行省级直接对县的管理体制；实行乡镇财政管理体制改革试点，对经济欠发达、财政收入规模小的乡镇，试行由县财政统一管理乡镇财政收支的办法，对一般乡镇实行“乡财县管”方式；规范财政转移支付制度，优化转移支付结构。
　　进一步完善预算管理。当前要着力规范土地出让收入管理纳入财政预算。今后必须深化预算改革，逐步将所有政府性收入全部纳入预算管理。
　　深化税制改革。要巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。完善既有的税收制度。调整和完善资源税，对资源占用、开采等均实行征税，同时要完善税制，改变税率偏低等状况，以利于抑制对矿产资源的滥采滥挖和掠夺性开采，保护矿产资源，促进合理开发和有效利用。适时开征一些新税种。实施燃油税，以促进节约汽油。稳步推行物业税，以利于房地产市场健康发展。对有利于转变经济增长方式的自主创新和技术改造、发展循环经济、节能节材产品的生产和使用、保护生态和环境行为等，给予财政支持和税收优惠等。
　　发展各种所有制的中小金融企业
　　金融是现代经济的核心。金融体制改革是完善社会主义市场经济体制的重要组成部分。《建议》对加快金融体制改革作出了全面战略部署，其重点如下：
　　提高金融宏观调控能力，完善货币政策传导机制。要继续完善货币政策的决策和操作体系，提高金融宏观调控的前瞻性、科学性和有效性。要推进利率市场化改革，建立健全由市场供求决定利率的形成机制，完善金融机构存贷利率定价机制。完善以市场供求为基础、参考一揽子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度，保持人民币汇率在合理、均衡水平上的基本稳定。
　　深化金融企业改革，促进金融企业健康发展。推进国有商业银行的股份制改造，深化政策性银行改革，深化保险体制改革，鼓励社会资金参与中小金融机构的重组改造，在加强监管和保持资本金充足的前提下，稳步发展各种所有制的中小金融企业。
　　全面推进农村金融综合改革，完善农村金融服务体系。深化农村信用社改革，完善和发展农村政策性金融，探索农村政策性金融与商业性金融共同支持农村经济发展的有效模式。发展农业保险、大宗农产品期货市场，分散农村信贷风险。积极探索包括小额信贷组织在内的新型农村金融组织形式，开发新的农村金融产品，规范和引导民间借贷，在控制风险的基础上，发挥其活跃民间经济活动的积极作用。
　　建立多层次金融市场体系，完善金融市场功能。协调发展各个层次的金融市场，加强基础性制度建设，完善市场功能，提高直接融资比例，完善金融资产结构。稳步推进以金融控股公司为主要形式的金融业综合经营试点，鼓励跨市场、跨机构的金融产品创新。
　　完善金融监管体制，防范和化解金融风险。建立以资本充足率监管为核心的监管体系，防范金融机构风险资产的过度扩张。强化对金融风险的及时校正机制，根据金融机构问题严重程度的不同，采取不同的校正措施，减少风险积聚。同时，要继续扩大金融对外开放，全面提升我国金融业竞争力。加强金融法制建设，改善金融发展环境。
　　加强外资投向的引导
　　《建议》把加快对外贸易增长方式的转变作为“十一五”期间提高对外开放水平的重要举措，认真落实这项重要任务，对提升国民经济整体发展水平和效益有重要意义。
　　加快转变对外贸易增长方式，要优化出口商品结构。要通过相应的政策引导，将企业发展出口的注意力从数量扩张转到提高技术含量和附加值上，着力提高对外贸易的质量和效益。要引导加工贸易更多地进入先进制造技术和新兴制造业领域，促进加工贸易延伸国内产业链和扩大国内采购，带动国内产业发展。要加快发展服务贸易，不断优化结构和提高水平。要特别注意对引进技术的消化吸收和再创新，利用国内已经形成的良好制造业基础，利用好国内外的配套能力，利用好企业在实践中形成的技术集成能力，政府的协调力度和引导鼓励，切实促进对引进技术的消化吸收和再创新工作。
　　要提高利用外资的质量和效益。《建议》提出要在继续积极有效利用外资的基础上，切实提高利用外资的质量。这是根据国内经济发展和对外开放的新形势、新要求提出的一项重要任务。
　　提高利用外资水平，就要加强对外资投向的引导，加强对外资的产业和区域投向引导。在制造业继续吸引外资投向高技术含量、高附加值等制造环节的同时，今后要更多地吸引外资向农业和服务业投资。要引导外资更多地投向东北地区等老工业制造基地，更多地投向中西部地区，促进地区经济协调发展。有竞争力的开发区要发挥集聚效应。我国沿海一些地区和开发区特别是发展较好的国家级开发区，要在继续发挥制造业主导作用的同时，努力提升产业链，拓展产业面，向研究开发、总部经济、现代金融、现代物流等方向发展，更加集约地使用各种资源，形成新的竞争优势。要进一步完善使国内企业能够与外商投资企业平等竞争的体制和政策环境，使那些具备竞争能力的国内企业能够在与跨国公司的竞争中不断提高自身竞争力。
　　要积极支持企业“走出去”。《建议》要求，要支持有条件的企业“走出去”，按照国际商业规则到境外投资，扩大互利合作和共同开发。这是我们长期实施的重要战略。
　　企业“走出去”，是提高对外开放水平的必然要求。我们的企业“走出去”，能够以更多方式利用国内国外两种资源和两个市场，更有效地在全球范围内合理地配置资源，增强企业的竞争力和产品在国际市场上的影响力。支持企业“走出去”，必须明确树立互利共赢的指导思想。无论是到海外投资的企业，还是在海外承包工程项目和劳务输出，都要遵循这一原则，使东道国感受到，中国企业前来投资，是本着合作共赢的态度，真诚地愿意与东道国共同分享发展的利益。企业在准备“走出去”时，不仅要从商业角度作详细论证和准备，还要懂得相关国家的法律、政府治理方式的特点、人文环境及文化习俗等。企业在“走出去”时，要遵守国际投资的通行规则，遵守当地的法律法规，尊重当地的文化习俗。在支持企业“走出去”方面，有关部门要进一步简化对外投资的审批。特别是对于非国有企业和改革到位、内部监控机制良好的国有企业的海外投资，要简化审批手续，完善登记，放宽对贷款、外汇、海外融资、人员出入境、进出口经营权等方面的限制条件。特别需要形成境外投资风险回避和投资安全保障机制，包括与外国政府签订投资保护协定，加强对外投资保险与担保工作，做好风险等级评测和信息发布等。