窦在龙:改造利民 拆迁合法 补偿合理

　　原标题：窦在龙:改造利民 拆迁合法 补偿合理

　　——本网就“陈宝成事件”专访平度市东阁街道人大工作办公室主任窦在龙

　　中国经济网山东频道8月21日讯（徐春太 高远）近日，针对网上热议山东平度金沟子村拆迁改造中“陈宝成抗拆事件”，中国经济网山东频道记者专访了从事旧城改造工作十余年的平度市东阁街道人大工作办公室主任窦在龙，请他详细为记者介绍一下平度市金沟子搬迁安置补偿相关政策和工作流程。

　　记者：您好窦主任，此次来是因为发生在平度市金沟子村的“陈宝成事件”，目前在网上引起了很大的关注与反响，请你谈谈事情的过程，特别是陈宝成在微博上所说的，金沟子拆迁是不是合法，有没有拆迁许可证，能不能以村庄的名义征收土地这个问题。

　　窦在龙：关于陈宝成被刑拘这件事，公安部门都有详细的记录，我没有到现场，没有发言权，道听途说是不行的，需要尊重事实、尊重法律，用证据来说话。

　　陈宝成一直质疑说“金沟子村有拆迁许可证么？金沟子能征收土地么？”提出这样的问题我认为是他混淆了“国有土地上的征收”和“集体土地上的改造”这两个概念。这些年我参与过很多村庄和片区的改造项目，也一直为这两个概念所困惑，直到近几年思路才逐渐清晰。有些记者或律师初来采访时，也往往和我一样，我觉得很有必要给大家澄清一下。

　　我们社会主义国家土地公有制分为两种，一种是全民所有制土地即国有土地，由市政府代管，一种是劳动群众的集体所有制土地，所有权归集体组织成员，由村委会代行管理。两种不同的所有制，产生了土地所有权归属差异。

　　市政府代行管理国有土地跟村委会代行管理集体土地是对等的，政府不能随便抢占集体土地归国有，转为国有必须履行相应的征收程序。国有土地上的房屋征收由国务院、青岛市两级《国有土地上房屋征收与补偿条例》来规范，它征收的是房屋，收回的是“国有土地”。集体土地的搬迁改造目前国家还没有专项的法律法规，而是按照《村委会组织法》来执行。这就要求我们“搞拆迁”必须首先明白土地性质，以国有土地上的房屋征收规定的主体、程序、标准来对待集体土地，不仅无法可依，而且难以操作。

　　陈宝成提出的“发放拆迁许可证”是指已经废除了的国有土地上《城市房屋拆迁管理条例》上规定的一步重要程序，现行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定不再发放拆迁许可证，而是政府下“征收决定”。对于集体土地村庄搬迁改造而言，“拆迁许可证”是没有的，当然也不需要发放拆迁许可证。陈宝成提出金沟子村能不能“征收”的问题，也是由于他混淆“国有”与“集体”的概念而造成的。征收是市政府的一项行为，村委会是不能征收的。集体土地上的搬迁改造的本质是：村委会依法收回宅基地，并对宅基地进行再分配。

　　记者：窦主任，你认为国有土地上的房屋征收和集体土地上的搬迁改造在主体、程序和补偿标准上有什么区别？能给我们谈一下吗？

　　窦在龙：国有土地上的征收是政府依照《条例》收回国有土地并给与房屋相应的补偿，集体土地上的搬迁改造是村委会依照《村委会组织法》收回宅基地并给与房屋相应的补偿。

　　这里我要强调一点，宅基地是村土地的一种，其所有权是村集体的，是村集体给予符合使用宅基地条件的村民的一种“福利”，这种福利是无偿的，不许收取费用的，当然也不是永久性使用的。《村委会组织法》第二十四条规定，涉及到“宅基地的使用方案” 经村民会议讨论决定方可办理。宅基地的“使用”我理解有三层意思：一是审批，对于年满18周岁和其他一些符合居住条件没有宅基地的村民，可以依法审批使用宅基地；二是回收，对于多占、荒弃的村民宅基地村委有权收回；三是调整，经绝大多数村民同意，按村庄规划实施的通街、扩道、项目建设及村庄整体搬迁改造，村集体可以收回全部或部分宅基地，另行审批或对全部的宅基地进行再分配。宅基地的所有权不属于个人，使用权也是动态的，按照“一户一宅，多宅收回，少宅审批”的原则实行管理。私权包括公民财产权、人身权，也包括社会组织的财产权等。所有这些私权各自都是自主、独立的，相互平等地交往。仅仅强调少数几户的财产权而不顾社会组织的财产权是对“私权”的误读，也有悖于法制精神。

　　集体土地上，村委会是实施搬迁改造的法律主体，这是《村委会组织法》赋予的，它与国有土地上政府作为征收主体是对等的。我们不能认为《村委会组织法》是“草根”法律而忽视它的地位，我们也不能因为《村委会组织法》不是一项专门的拆迁改造的法律法规而否定它的法律意义。

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序比较多，也比较详细。如拆迁区域是否是公益事业、符合四个规划，政府如何发布征收公告、补偿决定，安置补偿方案如何通过，听证会召开需要什么条件，如何下达补偿决定，如何进行司法强制等等，都做了明确的规定。集体土地的搬迁改造运作程序是《村委会组织法》的通款，由集体组织成员在法律框架内，通过召开“两委”干部会、村民代表会和群众大会表决通过后实施。《村委会组织法》第二十二条规定：召开村民会议，应当由本村十八周岁以上村民的过半数，或者本村三分之二以上户的代表参加，村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。

　　关于集体土地上的搬迁改造的补偿标准有多种形式，有的按照人头，听说北京一些地方这样做了，效果也不错。即对村民地上附着物价值进行补偿后，将全部宅基地收回，按照集体组织的成员数平均分配安置房的面积。还有一些地方按照房屋建筑面积来补偿，这比较接近于国有土地上规定的补偿标准。考虑到宅基地“批之容易收回难”的问题，为了减少搬迁阻力，好多地区还实行了按照宅基地面积置换安置房面积的做法，我们平度就是这样做的。在集体土地上，不管按照人头数、房屋面积还是宅基地面积补偿，我认为只要大部分群众同意，村民会议确定，就都是合法的。当然我不赞成集体土地的补偿标准低于国有土地《条例》规定的标准。

　　记者：窦主任，看大众网介绍，金沟子的补偿标准是比较高的，你也这样认为吗？金沟子陈宝成及部分群众不搬迁的真正原因是什么，谈谈你的认识好吗？

　　窦在龙：从目前各地《条例》制定的补偿标准来看，我认为，青岛是全国最高的，而金沟子是青岛和平度最高的。

　　国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”同时应给与因征收房屋造成的搬迁、临时过渡、停产停业损失的补偿。国务院《条例》对于实行产权调换的，其补偿标准我们可以简单地理解为：就地按合法建筑面积一比一的比例返还同类房屋的安置面积，另加搬迁、临时过渡补助费和停产停业补偿金。

　　青岛《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准已经远远地超过了国务院的《条例》规定，在房屋面积返还方面比国家条例更为优惠和具体，它对“房屋产权调换”的规定可以简单理解为“一车双斗”：“一车”即达到了国家《条列》规定的“按合法建筑面积一比一的比例返还同类房屋的安置面积”；“双斗”即另加两块面积补偿，一是每户给10平方米的房屋改善面积，二是单独记入公摊面积。不论被征收房屋原来是否有公摊，一律另行单独计算公摊面积。计算方法是：按确认的建筑面积增加10平米的住房改善面积，乘以所选择的安置房的公摊比例。另外在费用上除了国务院《条例》规定的三项费用外，另加了“土地面积大于合法房屋建筑面积部分的土地使用权价值补偿”和装修及其附属设施补偿费。

　　平度市今年6月13日出台了《关于贯彻实施<青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例>有关问题的通知》，对《条例》授权给县级市人民政府制定的一些标准进行了完善，并经青岛市人民政府审核和备案，作为平度市国有土地实施房屋征收与补偿的依据。可以说在以政府为主体实施的国有土地上的房屋征收与补偿项目上，平度执行的是青岛条例规定的标准。

　　目前的平度市区存在着大量的“城中村”，这些村庄都是集体土地，而集体宅基地使用权的收回和房屋补偿，我们首先参照青岛市《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的标准。这一条决定了平度的集体土地的补偿标准超过了国家补偿标准，与青岛市的标准相一致，这特别适合建有2层、3层的农民宅基地的房屋，他们按照合法建筑面积补偿更合算。

　　考虑到农民宅基地大多是平房、“地大房小”的特点，借鉴周围县市的做法，平度另提出了一项《条例》规定之外的补偿标准，即按照宅基地面积一比一的比例返还建筑面积，也就是农民说的“进门算面积”。此项标准对于绝大多数平房户来说大大的超过了青岛市《条例》的规定。事实亦如此，好多老百姓按宅基地面积补偿比参照青岛《条例》补偿在利益上翻了一番。

　　金沟子的补偿标准不仅达到了“按照宅基地面积置换安置面积，外加房屋及附属设施补偿费、搬家补助费等费用”的现行标准，还执行了“10个面积的宅基地赠送一个平方米面积的车库”、“房屋及附属设施评估费可以以1250元/平米的价格购买安置房”、“已登记结婚的，允许分户，可以以每平方米1250元的价格购买32个平方米的楼房”、“以每平米2850元的价格购买不超过63平方米的楼房”“每户每平方米给予110元的费用补助（按宅基地面积计算）”的特殊标准。达到了人均1.2套楼房的超标准的补偿。应该说他们的利益是最大，为邻村群众所羡慕。个别户以“金沟子村补偿低”为由拒不搬迁的做法不仅不近情理，也是讲不过去的。

　　记者：窦主任，金沟子的旧村改造项目用地招拍挂了吗？你能给我们介绍一下这方面的情况吗？

　　窦在龙：好的。金沟子的旧村改造是集体土地上的村庄自主改造，它是按照《村委会组织法》的规定依法收回村民宅基地，对原来村民使用的宅基地进行等面积的建筑面积返还。

　　金沟子搬迁改造依次分为三个板块。首先是民主推进板块，即按照《组织法》的要求召开村“两委”干部会、党员代表会和群众大会，制定并通过了《方案》，签订了协议，协议签订率在97%以上；二是政策固化板块。签于村民签约率达到了95%以上，街道于2007年6月11日向市政府上报了《关于金沟子旧村改造有关问题的请示》。市城建局、国土局等部门分别对金沟子旧村改造提出了处理意见。2007年7月26日，市政府同意该村进行旧村改造。后来，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》及上级最新规定的“严格控制建设低密度、低容积率”的要求，市政府对批准的规划重新进行了修改，取消金沟子的二层安置楼，改为多层安置，批准了项目实施的优惠政策。国土资源局根据市政府批准的《城关街道办事处金沟子村拆迁改造安置补偿方案》和《建设用地规划设计条件》，参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》以及“青办发【2006】12号”、“青政办发【2006】90号”的规定，于2008年12月编制了《金沟子旧村改造项目公开挂牌方案》报市政府审批。2008年12月17日市政府批准项目挂牌；2008年12月22日至2009年1月15日在青岛日报上进行了公示；2009年1月16日挂牌交易，无人揭牌，项目流拍。之后再次进行项目挂牌，青岛大有同人公司摘牌。

　　金沟子的搬迁改造的招拍挂形式是“项目招拍挂”，项目受让人就是现开发用地的受让人大有同人公司，这与2010年后实行的“净地招拍挂”有着很大的区别。大有同人已提前缴纳1.17亿元人民币，为金沟子搬迁改造村民建设了安置楼。现在腾空的原址土地已属于开发商大有同人所有，不需要再进行净地招拍挂。