推进城市化要扩大内需、转变发展方式

    高尚全 原国家体改委副主任、中国经济制改革研究会名誉会长

    在城乡一体化的推动下，我国正在进入城市化加速的时期。未来10年，我国城市化率有可能从当前的46%左右提升到60%左右。通过城乡一体化加快城市化进程，既为扩大内需、调整结构、转变发展方式创造重要的条件，也对各个领域的改革提出了更加迫切的要求。在我看来，推进城乡一体化，加快城市化进程，需要进行深刻的经济社会变革；客观上要求进一步解放思想、加快相关领域的政策创新、体制改革、制度安排和机制建设。因此，我借此机会谈谈对推进城乡一体化几个基本性问题的思考，与各位专家交流探讨。
    一、把扩大内需、转变发展方式作为推进城乡一体化的基本出发点
    2009年10月31日—11月1日，300多名国内外专家在中改院讨论后危机时代新兴经济体的转型、发展和改革。会议达成的一个共识是，通过经济社会改革，剌激消费、扩大内需、转变发展方式是包括中国在内的绝大部分新兴经济体在后危机时代面临的共同课题。我认为，研讨中国的城市化和城乡一体化，仍然需要围绕扩大内需和转变发展方式这条主线做文章。
    （一）危机对我国经济的冲击表明，13亿人口的大国不能把经济增长的基础建立在外部需求之上
    这次国际金融危机使我们清醒认识到，我国作为一个13亿人口的发展中大国，不能也没有必要把经济增长的基础建立在外部市场上。外部市场的萎缩，现在看来是一个中长期趋势。即便外部需求在总量上有所恢复，也必将伴随着全球化的阶段变化而发生结构性变化。我国过去多年经历的大进大出的增长模式肯定难以为继。继续把经济持续快速增长的希望寄托在外部市场上，极可能处处碰壁。所以，进入后危机时代，我们必须把扩大内需、形成消费主导的发展方式当做深化各项改革、推进城乡一体化、加快城市化进程的核心目标。
    （二）城市化与城乡一体化蕴含巨大的内需空间
    我国有7.2亿农村人口，潜在的投资和消费需求十分引人注目。这个潜在需求的释放将对我国经济增长产生巨大的推动作用。2008年以来，我国一系列农村消费政策的调整有效地剌激了农村消费，使农村消费增长首次超过城市消费的增速。2009年前三季度，县及县以下消费品零售额增长16.0%，超过城市消费品零售额增长的14.8%。从中长期看，通过推进城乡一体化加快城市化进程，可望创造的投资和消费需求蔚为壮观。有人测算，每增加一个城市居民，城市需要新增固定资产投资50万元，如果我国城市化率每年提高一个百分点，新增的城市建设固定资产投资需求就是6.6万亿元；如果农村居民消费水平从2008年只有城镇居民平均消费水平的32%提高到全国平均消费水平，也就是城镇居民平均消费水平的60%，新增消费规模将达到3.2万亿元。这样，每年新增的10万亿元国内投资和消费需求，将是我国未来10—15年经济持续快速增长的坚实内需基础。所以，推进城乡一体化一定要咬住内需不放松，着眼于扩大内需和形成消费主导的发展方式，在推进农民市民化、农村消费城市化的进程中实现扩大内需、优化产业结构、消费结构升级和发展方式的根本转变。
    二、新阶段推进城乡一体化重在政策创新二体制改革和机制建设
    城乡二元结构是“城乡分割、一国两制”逐步固化的体制和制度安排的结果。虽然这种体制和制度安排自改革开放以来进行了多次调整；但至今仍未根本消除，导致城乡差距长期持续扩大、国内需求增长滞后等问题，成为我国发展方式转型难以根治的顽疾。从这个基本国情出发，我国推进城乡一体化，必须依靠结构性改革，通过政策创新、体制改革、制度安排和机制建设，破解城乡二元结构，保证城乡二体化不断取得实质性进展。
    （一）推进城乡一体化要以土地产权制度改革为重心
    我国农树目前最重要的生产资源仍然是土地资源。形成城乡经济社会一体化发展的新格局，核心在于深化农村土地产权改革。要在确保农民土地权益不受侵犯的前提下，加快健全农村集体建设土地流转市场。浙江准备在全省推广农村集体建设土地入市，逐步实现与城市国有土地“同地、同价、同权”的流转模式。我认为这是一个很好的试点，代表着土地改革的基本方向，值得深入研究。其次要深化土地征用制度改革。保证农民谈判主体的地位，改变农民长期被排斥在土地要素市场化进程之外的格局，使农民能够真正分享工业化和城市化进程中的土地增值。
   （二）推进城乡一体化需要建立城乡基本公共服务均等化的制度基础
    城乡一体化最核心的目标，在于最终消除长期困扰我国城乡经济社会均衡发展的城乡二元结构，最大限度地缩小现在的城乡差别，使城乡居民公平分享我国现代化建设的物质和精神文明。这种城乡共享的基本途径，在当前和今后相当一段时间内，是城乡基本公共服务均等化。从另外一个角度看，推进城乡基本公共服务均等化也是破解城乡二元结构的突破口。因此，我们必须加快社会事业在城镇的完善和向农村的延伸，尽快形成较为完善、城乡统一的国民教育服务制度、城乡统一的医疗卫生服务制度、城乡统一的养老保障制度、城乡统一的公共就业服务制度、城乡统一的最低生活保障制度、城乡统一的社会救助制度、城乡统一的住房保障制度、城乡统一的公共交通服务制度、城乡统一的文化体育制度，如此等等，不一而足。只有这样，城乡一体化才能形成坚实的制度基础。
   （三）推进城乡一体化要把解决农民工问题作为重点
    当前，我国城市化进程中的一大遗憾，就是至少有12亿规模的农民工群体虽然进入城市，但尚未真正融入城市，还处于“半城市化”的状态。如果不能有效解决农民工群体融入城市的制度安排问题，必将严重制约我国城市化和城乡一体化进程。中改院2009年上半年根据广东省政府的委托，研究广东珠三角地区基本公共服务一体化规划。在形成的报告中，中改院建议把珠江三角洲城乡户籍人口和非户籍常住人口的基本公共服务一体化列为重要目标。沿着这个思路继续探索，肯定能够找到推进绝大多数农民工从“半城市化”向“城市化”转变的路径。
    三、推进城乡一体化关键在于加快政府转型
    形成城乡经济社会一体化发展新格局，需要多方面的政策、体制和制度条件。创造这些条件是各级政府的职责。因此，各级政府应该通过自身改革和建设，为城乡一体化营造逐步完善的政策和制度环境。
   （1）推进城乡一体化，政府必须通过自身改革，突破目前城乡分割、公共资源集中在城市的行政管理体制。针对目前各级地方政府推进城乡一体化分工不清晰；部门之间职能交叉，多头监管导致责权不清、协调成本高、组织绩效低、行政资源配置不合理；决策权、规划权、调控权上移和集中不够，服务、监管重心下移不够等现象，各级政府有责任进行组织再造，合理界定各级政府在推进城乡一体化中的责任和职能，理清政府横向部门之间与纵向层级之间的权责边界，形成“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”的政府职责体系，以突破部门与区域利益格局，实现行政资源的优化配置，为城乡一体化提供坚强的组织保障。
   （2）推进城乡一体化，各级政府要为城乡产业统一规划、城乡产业统一布局和城乡产业一体化发展营造良好的制度环境。各级政府要通过统筹成城乡经济社会发展，破解城乡二元结构，统筹推进城乡产业发展，把新型工业化、新型城市化和农村现代化与城乡一体化紧密结合起来，加快形成城乡经济社会一体化发展的新格局。
    （3）推进城乡一体化，各级政府要积极探索城乡互动的社会管理新格局。政府需要明确界定不同主体在城乡一体社会管理体制和格局中的地位、作用和责任。各级政府作为城乡一体社会管理体制中的责任主体，要适应社会结构和利益格局的变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，以促进城乡社会发展的公平王义；要健全城乡新型社区管理和服务体制，统一城乡新型社区发展的目标和标准，把城乡社区都建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。
    （4）推进城乡一体化，政府要把建立城乡均衡的基本公共服务体系作为重要突破口，严格界定各级政府在基本公共服务中的职责。城乡基本公共服务一体化，既是破解城乡二元结构的重要路径，也是城乡一体化重要而紧迫的目标；而城乡基本公共服务在各级政府间的合理分工，是城乡基本公共服务一体化的重要体制基础。中央政府应侧重于公共服务决策，原则上以城乡和区域基本公共服务均等化为重点，负责公益性覆盖全国范围的公共服号供给，并通过中央财政的转移支付发挥再分配功能；各级地方政府更侧重子公共服务供给的执行，主要根据辖区内居民的公共需求，提供相应的公共服务，并保障公共产品的质量与供给效率。各级地方政府要强化公共服务职能，调整公共支出的范围与结构，建立健全公共财政体制，加大对农村公共品投入，重点保障农村公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施。

    ——摘自《30位著名经济学家会诊中国经济发展方式》