中共宿迁市委书记仇和，8年来一直以激进的手段推进改革。他
的施政历程，交织着他的个性特点、现实的政治体制和中西方文化的
影响。
　　两种极端评价集于此人一身：有人说他是酷吏，有人认他如青天；
有人说他大搞政绩工程，有人认为他颠覆了传统经济发展的思路；有
人怒斥他“简直是胡闹”，有人鼓励他“大胆地试”
　　……仇和的做法让人容易想起吕日周，想起“陈卖光”……他们
都是在大变革时代的中国走出自己独特轨迹的基层官员，但他们的身
后也多少都带了些“人治”的影子。而仇和的独特之处还在于，他以
“人治”的方式，最早在全国完成了干部“任前公示制”、干部“公
推竞选”等建设民主制度的实验。
　　即使跳出与之利益相关的圈子，这依然是一个在现有评价体系内
让人左右矛盾的人物。我们因而努力呈现出一个信息全面的样本，我
们知道，对这样一个“压缩饼干”式的激烈改革及其发动者，决不是
选择一个“好”或者“坏”的标签贴上那么简单。
　　在中国的地理版图上，宿迁市是个寂寂无名的地方。这个8年前
新建的地级市，历史太短，知名度太低，而且太穷。在江苏这个富裕
省份，宿迁排名倒数第一。
　　但这几年，宿迁市又是一个太出名的地方。这里“盛产”新闻，
尤其出产“负面新闻”。宿迁频频成为外界媒体曝光的对象，并连续
出现了几起标志性事件：
　　1998年，宿迁市下属的沭阳县，给教师下达“招商引资”任务，
结果引起集体罢课，此事被央视《焦点访谈》披露；
　　2002年，宿迁推行1/3干部离岗招商、1/3干部轮岗创业，政府催
生了上千“官商”，这同样引起媒体集中轰炸；
　　最近的一次发生在2003年，宿迁市强行推进教改医改，变卖幼儿
园和医院，引起激烈争议。从7月12日至10月2日，短短一个半月时间，
被很多官员视为“政治杀伤力极大”的《焦点访谈》，三次聚焦宿迁。
江苏省一位官员评价，如此高频率关注一个地区，实属罕见，实非寻
常。
　　耐人寻味的是，所有这些引起争议的事件，背后都站着同一个人。
8年来，他从沭阳县委书记升任到宿迁市市长、市委书记，一直以激
进的手段推进改革，争议伴随了他施政的全过程。但他一直隐于幕后，
面对媒体的质疑，从未试图去公开解释。
　　这8年，两种极端评价共存于他一身：有人说他是酷吏，有人认
他如青天；有人说他大搞政绩工程，有人认为他颠覆了传统经济发展
的思路；有人怒斥他“简直是胡闹”，有人鼓励他“大胆地试”
　　。他是一个有留美经历的恢复高考制度之后的第一批大学毕业生，
他又是受中国传统文化熏陶的农家孩子，他还是一个性格倔强面孔复
杂的官场中人。
　　在他的下属眼里，他有时心细如发，有时一意孤行，有时温情，
有时铁血。
　　记者第一次见到他时，这个圆脸大耳、眼袋很大的市委书记，伸
出双掌握住你的手，手心温暖，笑容亲切。
　　但他第二天往主席台上一坐时，面沉如铁，目光如鹰隼，台下噤
若寒蝉。
　　他是仇和，46岁，中共宿迁市委书记，一个连名字都充满了矛盾
色彩的人。
　　模糊的评价在宿迁，现在还存有一个“项王故居”。“力拔山兮
气盖世”的西楚霸王项羽，是现宿迁市宿城区人。项羽的红颜知已虞
姬，则正是现沭阳县人。
　　在记者临动身前，宿迁市委宣传部一位副部长，受命前来报社了
解采访意图，闲谈起项羽，他的一句话却又耐人寻味：“其实外界对
宿迁改革，从来只见其勇，而未见其谋。
　　”从徐州机场到宿迁市只有几十公里。进入宿迁境内后，高速公
路旁竖着一块醒目的大牌子，写着“允许和扶持宿迁市在不违背国家
政策法规的前提下，采取更灵活的政策和做法，探索加快发展的新路
子”。下面的落款是“中共江苏省委第十届五次全会决议”
　　。同样带着“尚方宝剑”味道的牌子，记者后来在宿迁采访时几
次遇见。
　　宿迁市四处可见绿树，但看不到一块草坪，宣传部副部长周长胜
告诉记者：“这是仇书记的思路，他认为草坪华而不实，绿树可以遮
阴。
　　”宿迁市委市政府地处城郊，门前是一个巨大的水泥广场，但广
场上又摆了数十个大木箱，里面栽着树，据说这是当时仇和在欧洲考
察时，看到了，“马上就打电话回来要求办”
　　。在出租车司机王加义眼里，评价仇和的标准很简单：“治安好
了，经济发展了，他是个好人，办了不少实事。
　　”类似这样的评价，让记者颇为迷惑：一些干部和被改革对象对
仇和怀有怨气；但在平民中，几乎人人说他好。一任地方官的口碑，
真要好到近乎众口一辞，那为何外界又对他批评不断？为什么会有这
么强烈的反差？
　　在20多天的采访中，记者对8年来沭阳和宿迁的改革，作了不同
侧面的调查，访谈了20多个官员，随机走访了数十位市民，抽样调查
了3个村的农民负担情况，并与仇和进行了3次共长达10多个小时的深
谈。
　　有些事实好像弄清楚了，有些问题反而好像更糊涂。毕竟要以20
天的时间，来了解一个地区、一个富有争议的人，显得太短。
　　虽然如此，但仇和执政8年来的风雨起伏，仍然足以让人惊心动
魄，他的所作所为，交织着他的个性特点、现实的政治体制以及中西
方文化的影响，记者无法尝试去下一个定论，只能作一些如实的记录。
或许正如仇和自己所说：“中国的评判标准总是二元化，不是对，就
是错，不是好人，就是坏人，有没有一个模糊点的？
　　”官场中的“恶人”
　　对于一直在农科院、科委工作的仇和来说，1996年12月8日，是
他人生的一个重要日子：当天，仇和以宿迁市委常委、副市长之衔，
兼任沭阳县委书记。
　　仇和时年39岁，这是他第一次获得了独当一面的机会。
　　“天下最真实的官有两个，一个宰相，一个县官。”此话后来被
他常常引用，从中也可以看出，他对当初出任县委书记一职的重视。
　　仇和上任后做的第一件事，就带来了争议。上任当晚，他夜巡城
区，结果在路边4次踩到大便。一位老干部拉着仇和的手，指着院子
旁堆积如山的垃圾甚至哭起来：“这还像人住的地方吗？
　　”全县5000多名机关干部被仇和勒令充当“清洁工”，两周之后，
环境有了明显改观。但议论随之而来，说他“不抓工，不抓商，只抓
四面光”
　　。但是，仇和的强硬和“铁腕”的一面慢慢表现出来。他将矛头
开始对准社会治安。
　　在连续几次部署严打后，仇和却发现上午开会，下午就有人通风
报信。“治安的问题是警匪一家。”在全县政法系统大会上，仇和这
句话遭到公安局长姜正成的当场顶撞：“这是对我们公安局的侮辱，
你要收回这句话，挽回影响。
　　”“当着千多人的面吵啊，”沭阳县一位干部后来告诉记者，“
场面乱作一团，仇和脸色铁青，说‘那让事实来证明，我说的对不对’
。
　　”1997年2月20日，姜正成被免去公安局长职务，调县委政法委
工作。新任局长王守明查出沭阳5年来非正常保外就医、非法取保候
审人员达1884人。其后，沭阳一夜之间调动41个派出所长异地轮岗，
对嫌犯展开追捕。仅1997年一年，全县就破获各类刑事案件4656起。
　　这一场交锋，以仇和的胜利作结。与此同时，沭阳人见识了更多
的“仇和风格”：一位副县长开会迟到，仇和抬腕看表，“你迟到5
分钟，站着听吧，站在门外听。”发展到后来，在沭阳和宿迁开大会，
每个与会的干部编号，设迟到席。每次会后，通报迟到缺席者，并勒
令次日到纪委交检讨，罚款50—100元。
　　乡镇干部曾极为头痛仇和神出鬼没的巡查。一位镇长家在县城，
仇和打手机查岗：“你在哪里？”镇长说：“我在办公室啊。”“那
你马上用办公室电话打到我手机上。”这位镇长一下呆了。仇和说：
“我就在你办公室。
　　”这种事情多了，干部们后来养成一个习惯，即使在上厕所时也
如实汇报：我在撒尿。
　　事实上，仇和对官员队伍的震慑，更大的举动是掀起了一场反腐
风暴。他面临的对手是前任县委书记黄登仁，此人主政沭阳5年，以
卖官著称。开发局只有6个编制，却配了7名领导；粮食局正副局长多
达16人，被讽喻为“书记处”、“干部局”
　　。江苏省人大常委会副主任俞敬忠曾在沭阳扶贫一年，愤然写下
《沭阳卖官鬻爵盛行》的调研报告。不过并未撼动黄登仁的地位，19
96年宿迁建市，黄被调任副市长。
　　仇和从外县调入了一名纪委书记，一位检察院长，以粮食局长叶
志连案为突破口，在上任5个多月后，掌握了大量证据，随后与原宿
迁市委书记联袂到省纪委汇报案情。省纪委负责人拍案而起：“马上
开会，立案调查。
　　”成为经典镜头的，是此后审查黄登仁，接连供出41人买官，说
一个人，纪委马上派人去“请”。当天仇和正率官员到各乡镇观摩，
县纪委书记王益和拦下车队，到中巴车上一一找人。
　　这一幕震慑了所有官员，以致多年以后，沭阳官员仍在追问王益
和：“当时是不是你和仇书记安排好的，演戏给我们看？
　　”那一年，沭阳县一共查处党员干部243人，其中副科级以上35
人，副处级以上7人。（注：县级副科一般为副局长，副处级则为县
领导。
　　）沭阳县一位官员认为，这其中也隐含了官场的政治斗争，不过
铁腕反腐的仇和，无疑一举赢得了沭阳民心。1997年底，沭阳的一家
小裁缝店挂出了这样一副对联：“求天求地不如仇和，治脏治乱不如
治安。
　　”仇和由此树立了在沭阳以及后来在宿迁的绝对权威，这也使他
后来强力推行一系列“胆子颇大”的改革有了现实基础。
　　“政绩工程”
　　在仇和执政过程中，对他攻击最多的一个词是“政绩工程”。有
意思的是，这些工程都是在一片反对声中上马，往往最终又被默默接
受。
　　沭阳全县在1996年前，只有黑色路面56公里，其中34公里破损，
72％的行政村未通砂石路，人称“汽车跳、沭阳到”
　　。1996年该县财政收入1.2亿元，其中3000万元是虚假数字，财
政历年赤字加欠发工资9150万元，而当年财政开支2.6亿元，缺口巨
大。
　　仇和发动的是一场“全民战争”，每个财政供养人员扣除工资总
额10％，每个农民出8个义务工，组成修路队，在高峰时，扣款达到2
0％，甚至离退休人员的工资，也被扣除10％用作交通建设。
　　“当时全县干部队伍简直像炸了锅，”沭阳一位官员回忆，“但
大家敢怒不敢言，他是县委书记，又是市委常委，地位特殊，告状都
没用。
　　”在这种背景下，3年后的沭阳创造了一个奇迹：黑色路424公里、
水泥路156公里、砂石路1680公里，分别是1996年底的9倍、11倍和8.
5倍，一跃成为苏北交通最好的县，以致江苏省的一位省领导感慨：
按常规方式，50年也办不了。
　　时至今日，公职人员工资仍然被逐月扣除。沭阳县委组织部副部
长徐勤生每月工资1600多元，2003年2月到8月，他能拿到手的分别是：
1440元、1070元、1068元、1175元、1515元、1007元、460元，这也
是一种被逼的牺牲。
　　一位基层官员就对此极为不满：“凭什么就要我们勒紧裤带？
　　”“环境确实改善了，但我们的利益也受损了，这叫享受并痛苦
着。”这位官员陪记者在街上闲逛时说，“我也知道全国不少地方扣
工资，但哪个地方像我们这里，扣得简直像苛捐杂税！
　　”在所有的“政绩工程”中，仇和从上任就开始推行的“小城镇
建设”，引起的争议最大，受到的攻击最多。这项工程要求各乡镇沿
街的房屋改建为贴白磁砖的二层楼房，一楼作商用，二楼作住宅。
　　“3年内将城镇化的水平提高到20％，用优惠政策吸引20万先富
农民进小城镇。”仇和此议甫出，社会舆论哗然。一幅漫画贴到县政
府门口，画上的仇和，穿着短裤跨大步，结果裤裆裂开了。更极端的
说法是：“仇和想搞政绩工程，把老百姓的钱掏出来，往自己脸上贴
金。
　　”县领导班子有不少成员均强烈反对，但仇和执意上马，并给每
个乡镇下达任务指标，限时完成。
　　事实上，当时反对小城镇建设的，还包括宿迁市的几位领导，甚
至省有关领导都打来电话过问此事。
　　仇和当时决策进行大规模建设，更大的一个背景是基于经济测算：
1997年至1999年，全国物价低迷，沭阳城每平方米建筑成本仅400多
元，乡镇仅为250元。
　　正是这一点，后来为他赢得了民心：沭阳城的房产价格现在涨到
了900元/平方米，乡镇则涨到了300多元。家住公园路17栋504室的赵
刚，拆迁后获利5万多元。在记者走访的十多户居民中，情况大体相
似。
　　从后来的测算来看，4年时间，沭阳共启动民间资金50多亿元，
用于修路、城区改造以及小城镇建设。这些资金的启动，大部分是政
府力量强制性推动，而可以作为参照的是，宿迁全市一年储蓄余额也
才100亿元。
　　短时间的强投入，使沭阳城乡面貌发生了巨大变化，这些是仇和
的政绩；而老百姓投入的资金，则可看作购买了长期利益的“股票”。
这是一个双赢的结局。
　　治民之术“仇和从来不研究官员，他研究的是群众心理。”一位
熟悉他的下属如是评价。
　　清朝时袁枚曾任沭阳县主簿，他评价沭阳人“性懒惰、嗜赌博、
好争斗、喜诉讼”。仇和却说：“民风不正，弊在官风。”他定出了
一个“四风”的行动计划：端正官风、引导民风、净化乡风、树立县
风。
　　沭阳街头有座三匹马的塑像，被当地老百姓戏谑为：“三匹马，
没方向，一匹北京去告状，一匹南京去要账（注：当地是贫困县），
一匹下乡去扫荡。
　　”在仇和接任前，沭阳县是全国出名的上访大县。国家信访局一
位副局长是沭阳人，因感慨“家乡的土特产全是告状信”，这位副局
长十余年没有回过家乡。
　　上任后第一次下乡，仇和就吃了个“下马威”，视察的车队在赶
步村被老百姓包围，堵了几个小时后，留下镇党委书记谈判，仇和才
得以脱身。
　　但这种民风并没有阻挡仇和强力改革的步伐。沭阳县城规划在19
96年之前极为混乱，仇和来了后进行了大范围的拆迁，其中相当一部
分是违章建筑。陈士明当时是分管城建的副县长，“如果加上单位房
的自拆自建，沭城重新规划的城区大约2/3。
　　”拆迁最烈的时候，仇和决定到现场去和老百姓对话，此举吓坏
了陈士明：“你不能去，老百姓会用锤子敲你的头，”看仇和不理，
又说，“有人准备了屎和尿，会泼到你身上来。
　　”仇和当天跑了所有的拆迁现场，没有出现一起过激场面。
　　他后来这样解释自己的举动：“城市要重新改造，讲道理每一个
老百姓都明白，但涉及自己就很难接受。”另一个自信是，他认为通
过反腐治乱，已经取得老百姓的基本信任，“而敢于对一个县委书记
动手，需要很大的勇气。
　　”当地的一位干部私下坦言：“仇和做事喜欢走极端，不重过程，
重结果。”他曾回忆当时拆迁的惨烈：“铲车、吊车开路，公检法，
加上沭城居委会的干部，一共出动了300多人，居民限时必须搬完。
书啊、被子用被单一裹，都被老百姓甩到门外。当时天下着雨，租板
车的价格都涨到了40元一车。
　　”“有个妇女的柜子太大了，搬不出来，铲车上去了，轰，房子
推倒了，埋在里面，这个妇女一下就昏了过去。
　　”“但不用强制力量行不行？”仇和后来这样问记者，“中国要
用50多年走完西方300多年的路，怎么走？只能是压缩饼干式的发展。
　　”这种思路后来在“引导民风”中得以集中体现。沭阳街头曾上
演这样一幕：一位中年妇女跨护栏过马路，仇和刚好经过，掉过车头
就追，妇女吓得撒腿就跑，结果一直追得这位妇女躲进了厕所。仇和
掏手机叫来班子成员中的女同志尤其林：“叫她出来，我就是要让她
印象深刻，以后再不敢翻护栏。
　　”在这场“强势发动、强行入轨”的“引导民风”过程中，仇和
承认“确实伤害了一些人”，但他又说，“放在当时大乱需要大治的
背景下，这样确实有效，老百姓也拥护。
　　”但在外界的眼里，这种措施无疑是对人权的粗暴侵犯，而这个
点子，恰恰又出自从美国进修归来的仇和，因此更显怪异。
　　一位不愿透露姓名的官员，曾对仇和的治民之术作过分析：“有
几件是他必抓之事，一是抓环境整治，二是抓治安，三是抓来信来访。
这几件事群众都心里高兴。
　　”从沭阳县的统计来看，仇和在4年间，一共亲自处理群众来信1
.2万件，交办9300件。这是一个惊人的工作量，基本上承担起了信访
办的功能。在升任宿迁市委书记后，这一习惯同样保持，8年间，经
他批示解决的问题不计其数，收到的锦旗塞满了一个大立柜，以至于
后来有老百姓创作了颂扬他的淮南大鼓词。
　　“一卖到底”
　　在仇和几年的执政过程中，若论涉及利益群体最广的，当属经济
改革。仇和的改革方向，从一开始的出售国有单位的门面房，到所有
国企改制“能卖不股、能股不租，以卖为主”，再到拍卖乡镇卫生院、
医院，再到出售学校，可谓“一卖到底”
　　。这场改革发端于仇和写作的1997年《元旦献辞》，文中提到：
“要把个体、私营、民营企业壮大为市场主体；把国有、集体企业改
造为市场主体。”第二天，报纸被贴到县政府大门口，鲜红的墨水圈
出几段，旁边写着：“仇和想走资本主义道路”
　　。这张报纸仇和至今保存。几个月后，沭阳全县工业企业除化肥
厂外，331家企业全部被勒令改制，仇和在会议上宣布：从今之后，
不准县乡政府再新办纯国有企业，现有企业的改制原则是能卖不股、
能股不租，以卖为主。
　　县棉纺厂数百职工因此包围县政府，仇和置之不理，甚至全县所
有机关单位的门面房，也全被仇和勒令拍卖：“一个不准留，拿在手
里出租，就有腐败的可能。
　　”江苏的一位学者就曾这样评价：“各地搞改革，也在出售国企，
但像仇和这样，敢把医院和学校都卖掉的书记，只怕不多见。
　　”正是这一点，后来引发了广泛的争议，按照仇和的思路，从20
01年始，宿迁全市337家幼儿园、122家乡镇卫生院，相继变为民营，
11家县以上医院已有9家完成改制。这一做法在当地掀起轩然大波。
　　宿迁市泗洪县幼儿园的老师们在市委门前静坐示威：“不按中央
文件将出售的幼儿园收回公办，就罢课。”这些老师们为不连累吃财
政饭的丈夫们，已经写好了离婚起诉书，准备“集体离婚”
　　。类似的场景还发生在医院，沭阳县中医院在改制时，数百位职
工用大铁锁，将门诊部大楼锁了3天：“不答应改回公办，就到北京
去上访。
　　”这是一场注定充满争议的改革：2003年7月12日，央视《焦点
访谈》以“改制还是甩卖”为题，对泗洪县幼儿园改制中出现的问题
提出质疑；9月12日，还是《焦点访谈》，质问“学校改制苦了谁”，
对宿迁改革再次报道。
　　“对新闻媒体指出的问题，要坚决纠正，”在去年9月4日召开的
宿迁市社会事业改革与发展工作会议上，仇和首次回应，“但改革的
方向没错，继续坚持。”仇和说这话时，底下的一位官员告诉本报记
者，“连我手心都捏着一把汗。
　　”不过说归说，宿迁的步伐明显还是放慢了，原本准备去年9月
开始的高中民营化，后来没有提及，思路也作出了调整：5所县区直
属幼儿园，改为公有控股的股份制形式，而高中将以“靠大靠强”的
挂靠形式改革。
　　至于医改，宿迁市没有回头，根据调查显示，改制后，全市医院
门诊费用由原来的人均52.84元降至现在的26.54元，住院费用由原来
的人均581.78元降至477.68元。长期以来无法根治的医疗高价“顽疾”
，在市场竞争的面前冰消瓦解。
　　在这场调整所有制结构、培育新的市场主体的改革中，记者发现，
当地还曾经实施过对国企的“催死法”。一位干部透露，为了尽早淘
汰一些半死不活的国有企业，并刺激国企职工自谋出路，政府要求不
少企业制定了严格的考勤制度、低水平的薪酬标准，以便使企业内的
小环境迅速恶化，“催其速死”
　　。而在另一方面，宿迁市很早就实行了政府审批制度改革，设立
了行政审批中心和“经济110”，在全国较早就开始了工商个体户的
定税制，给私营经济发展“松绑”
　　。“仇和说我们是财政人员供养者、社会财富创造者，是民族英
雄，”沭阳县一位私营企业老板至今对此印象深刻，“这话评价好高
啊。
　　”而在去年初的“软环境整治会”上，仇和要求：凡是政策没禁
止的，先上车，后补票。这话受到投资者的热烈追捧，但也引起了一
场混乱，宿豫县的一位政府部门负责人就向记者抱怨：“那还要我们
政府部门干什么？
　　”
　　为谁而改“不争论，大胆地试、大胆地闯，发展才是硬道理。”
在改革争论最烈时，仇和把邓小平这句话做成一个大牌子，竖在城东
进城大道旁。
　　他说，改革也许会有失误，把握得好不会犯错误，更不会犯罪。
　　在讨论“宿迁精神”时，仇和曾提出把“敢闯敢试”列进去，没
有通过。后来他又一个个做工作，重新开会，硬是把这一条列进去了。
　　在2000年他升任宿迁市长之后，省领导曾问他：“宿迁是江苏最
穷的市，你想要什么帮助？”
　　仇和想了半天，回答：“我不要钱、不要物，我就要个政策。”
2001年，江苏省委省政府联合发出第12号文件，文件中说：“允许和
扶持宿迁市在不违背国家政策法规的前提下，采取更灵活的政策和做
法，探索加快发展的新路子。”
　　这是一块挡箭牌，这也是一块护身符。“改革要冒风险，稳定
要付成本，发展要付代价。”这是仇和常说的一句话。
　　宿迁的城乡因此让人心情复杂：沭河边的依依垂柳，街道旁每一
盏点亮的路灯，都要扣公务员的工资，每一米路、每一座桥、每一棵
树都有农民的义务工，而无处不在的杨树，是仇和的意志。
　　在宿迁改革又成为外界的焦点时，去年11月26日，他陪省里来的
领导视察，一个人走在一群人前面，显得倔强而落寞。
　　他说：“为公才改革，为私谁改革？”
　　（摘自《南方周末》）
　　◆张立