农民被列为社会主义体制外的人，是团结改造的对象，特别是从
20世纪50年代实行了合作化，后期又实行了城乡分治的户籍管理制度，
40多年来，在政治、经济、社会领域，对城市里的工人、干部、居民
实行一种政策，对农村、农民实行另一种政策，在就业、受教育、医
疗、住房、社会保障等方面都是实行“一国两策”，形成了二元的社
会结构，这是造成当前“三农”问题的根本原因，是与社会主义市场
经济体制不相容的。
　　要通过改革，逐步建立全国统一的、城乡一体的社会主义市场经
济体制，就要确认农民在社会主义市场体制中，同工人、干部、知识
分子、城市居民一样，也是市场主体的地位，在恢复农民在社会主义
市场经济体系中的国民待遇。有的学者已经提出，要给农民以国民待
遇，准确地说是恢复。农民本来就是市场经济的主体，本来应享受国
民待遇，是被计划经济体制剥夺了。

　　抓紧改革户籍管理制度

　　把农业户口和非农业户口严格区分，城乡之间形成不可逾越的鸿
沟，成为“城乡分治、一国两策”的制度性条件，农民成了身份制的
人口，在就业、上学、医疗、迁移等方面受到诸多限制，也是造成目
前城市化严重滞后于工业化，产生诸多社会问题的制度性原因。这是
同建立社会主义市场体制的目标相悖的，亿万农民早就盼望户口制度
的改革了。2002年初以来，广东、浙江、湖南、石家庄等地相继出台
了本地区改革户口制度的地方政策，但户口制度涉及户口流动、迁移
等的全局，必须由国家来决定。要进行农村第二次改革，户口制度的
改革应是重要的一个改革方面，希望能早下决心，把户口制度改革早
日提上议事日程，因为这项制度早已不合时宜了。

　　进一步改革农村土地制度

　　农民承包的耕地应该长期稳定，对农村社会稳定和农业生产发展
有利。但是，乡、村两级干部，从家族、家庭、个人或小集团利益出
发，调整土地、侵占、出卖土地，对农民是被损害、被剥夺，对干部
是巨大利益所在，靠说服、教育是解决不了问题的。有同志说，“现
在国家最宝贵的资源——耕地，却交给最基层的、不拿工资的干部掌
管着，怎么能保护得住”。
　　应该把土地集体所有权收归国家，对农民实行永佃制，规定个时
限（例如2003年），按现在的承包户实有承包的土地，通过法律宣布
实行永佃，就不再动了。农民对承包土地有永佃权，农户可以耕种，
可以子女继承，可以依法租赁，可以入股合作经营，也可以作价自由
转让，按照“自愿、依法、有偿”的原则进行土地流转。
　　宅基地问题也是农村社会纠纷多的问题之一，需要合理地解决。
现行的政策，规定宅基地也都是属于集体的土地，所以农民出卖房屋，
涉及到土地集体所有权的问题，而且，不能作贷款抵押。有人说，城
市里连资本家、房产主、居民的私房，都落实政策，退还给他们了，
他们贷款可以用房屋作抵押品。为什么农民就不能呢？

　　实行城乡一体的教育、医疗体制

　　20世纪60年代初期以来，城市中小学教育经费由国家承担，农村
中小学的教育经费由乡村、农民自筹解决。城市的中学（特别是地级
市以上城里的中学）对农民的子女关了门，实际上阻断了农村广大青
年的成才之路，造成了城乡青年发展机会起点不平等。
　　相当多的地区，特别是中西部地区农村中小学的教学设施简陋，
教育经费严重短缺，教师工资长期拖欠，优秀教师流失，学龄儿童辍
学，这也是实行“城乡分治、一国两策”的恶果。
　　农村的合作医疗体制已经瘫痪了，许多乡镇的卫生院名存实亡。
有些农村，农民缺医少药的状况比1978年前还严重。国家近些年在医
疗卫生保健方面的开支很大，但占人口70％的农村得到的经费不到15
％。

　　改革现行财政体制

　　1994年的财政体制改革是正确的，但造成事权和财权的不相称。
现在总的情况是财政收入向上倾斜，向城市倾斜，向发达地区倾斜，
向东部地区倾斜。目前中西部地区的县乡两级财政很困难，约有50％
的县、60％的乡镇财政拮据，债台高筑，有不少乡镇是靠借高利贷在
运转，干部和中小学教员的工资不能按时发放，公共事业难以为继。
这是近些年城乡差距、东中西差距急剧扩大的重要原因，也是农民负
担屡减不轻，干群矛盾紧张，农村社会不安的重要原因。这种头重脚
轻的财政体制已经到了应该改革和调整的时候了。

　　（作者单位：中国社会科学院社会学研究所）