日照市教育局  于相春  

　　1994年我国财政体制实施分税制改革，教育经费的管理体制，特别是财政拨款体制仍是沿用按学校的行政隶属关系，由中央和地方两级财政分别划拨教育经费的体制。但分税制的实行，大大削弱了地方政府的财政力量，使地方政府投资教育的能力大大降低。这样乡镇政府为了完成上级政府的任务，就不得不向农民征收各类费用来完成上级政府的要求，因此也就加大了农民的负担。

　　为了减轻农民负担，2000年开始的农村税费改革开始试点实施，费税改革一项重要内容是取消农村教育费附加和教育集资；与此相配套的是落实“以县为主”的义务教育管理体制，基础教育经费管理体制由乡统筹改为县统筹(教师工资上收县管)，即要实现农民办教育向政府办教育的转变。经税费改革后，原有筹措农村教育经费的格局不复存在，农村义务教育经费投入渠道出现了单一化的局面，这项改革对农村义务教育带来了巨大的影响。根据多项调查，农村税费改革后，基本上实现不了农村义务教育投入不比改革前少的目标，许多地方特别是贫困县“四难”现象进一步加剧：即农村中小学公用经费过紧，正常运转困难；危房改造资金缺口较大，及时维修改造难；教师工资足额兑现难；教育债务沉重偿还难。“三保”目标难以实现(保教师工资发放，保教学正常运转，保校舍安全)，“普九”成果的巩固和发展遇到了新的挑战，尤其是在贫困地区，教育发展经费落实问题非常突出。

　　针对新时期，尤其是建设社会主义新农村时期农村教育出现的这些情况，既要做到减轻农民负担，又要巩固和提高农村教育发展水平，必须从体制和机制上就农村义务教育经费给予保障。

　　一是深化财政体制改革，明确界定各级政府对义务教育的财政责任。2001年国务院颁布《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，该决定对农村义务教育财政体制做出了比以往更具体的规定，并进行了重大调整。主要有：中央和省级政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地(市)在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育的办学责任。根据国家规定筹措教育经费，改善办学条件，提高教师待遇。同时，就实行税费改革对于农村基础教育的影响，指出实行农村税费改革试点的地区，对因改革而减少的教育经费，有关地方政府应在改革后的财政预算和上级财政转移支付资金中优先安排。确保当地农村义务教育投入不低于农村税费改革前的水平。我国义务教育实施以来，在教育行政管理和事权上一直是以地方为主，对义务教育的财政负担责任一直没有明确的规定。中央和省级政府，主要通过专项转移支付解决贫困地区学校危房改造、教师工资不能按时足额发放等问题。鉴于我国财政纵向、横向不均衡，无论是乡镇或县，就大多数地区来说，无力承担义务教育的财政责任。可以考虑，在中西部义务教育财政责任以省级负担为主，东部地区以市(专区)级负担为主，省级政府承担均衡省内县级间财政能力的责任，中央政府承担均衡省际间财政能力的责任。在中国，以县市为义务教育的财政责任的主要承担单位，辅之以中央政府和省级政府的财政转移，这样的财政安排比较合理。因此要进一步落实“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制。县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、教师和校长人事等方面进行统筹管理的责任。中央、省和地(市)级政府通过增加转移支付，增强财政困难县义务教育经费的保障能力。在目前的财政收入格局下，中央政府适当加大义务教育方面的财政投入，可收到救急效果。但长久之计，还是在合适的时机，通过对各级政府在教育方面的收入、支出的估算，适当调整目前的税制结构，使各级政府的财政责任与其财政大体对称。

　　二是在农村实施免费的义务教育制度和贫困生资助制度。我国义务教育的目标应为保证每个适龄儿童和少年都能免费接受并完成义务教育。免费的范围和覆盖的地区取决于国家的经济和财政发展水平。免费可先从贫困地区和农村开始，逐步推向全国。免费还不能保证所有适龄儿童和少年接受义务教育。除了杂费之外，其家庭还要支付其他有关的教育费用和因接受教育引致的额外的生活费。为此，应在逐步实行免费义务教育的基础上建立义务教育阶段贫困生资助制度。政府可采取提供免费教科书、助学金或生活补助等方式，对家庭经济困难的适龄儿童和少年接受义务教育进行资助，其资助费由政府负担。积极扩大农村义务教育阶段贫困生免杂费、免课本费、补助寄宿生生活费等“两免一补”的规模，逐步实现义务教育阶段农村贫困家庭学生都能享受这一政策，继续设立中小学助学金。建立和健全助学制度，扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育。 《国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》规定，2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对其中的贫困家庭学生免费提供课本和补助寄宿生生活费，2007年在全国农村普遍实行这一政策。

　　三是制定义务教育最低保障线。为保证政府向所有适龄儿童和少年提供满足一定质量的、基本的、相对均衡的义务教育，国家应制定全国义务教育最低保障线(或基本办学条件)。其内容应包括：义务教育教职工编制标准以及工资标准；义务教育学校基本建设标准(场地、校舍、建筑物、教学仪器设备、图书资料等具体标准)；维持学校正常运转的生均公用经费标准。由于我国在长时期内还存在公共教育经费不足的问题，因此以上标准不应过高。省级政府可根据自身的实际情况，制定不低于国家标准的省级最低标准。义务教育最低保障线应根据经济和社会发展情况及时调整。政府应将义务教育最低保障线所需经费纳入各级财政预算，按时足额向学校拨款。

　　四是完善义务教育财政转移支付制度。为保证转移支付资金公平的分配和有效的使用，应以全国义务教育最低保障线为依据，以县为单位，按因素法测算义务教育经费的标准需求和标准供给能力，其缺口由上级财政通过逐级(市、省、中央)转移支付填平补齐。 义务教育转移支付经费必须足额列入财政预算，由人民代表大会审核和批准。县级政府建立全面需求预算，市、省、中央政府建立义务教育财政转移支付预算，这样义务教育经费才有保障。

　　五是实行均等化拨款制度。在同一地区内，对于实施义务教育的学校，以学生数为标准，实行均等化拨款制度，义务教育经费是纳税人贡献的资源，在公立学校之间进行分配时，必须客观公正。同一级政府管理的公立学校，原则上每个学生应获得相同的教育资源。为解决同区内不同学校间财政资源严重不均衡的局面，以及义务教育阶段严重的择校问题，应取消重点校、非重点校的划分，对所有的学校一视同仁，以学生数为标准，实行均等化拨款制度。

　　六是建立并完善义务教育经费的监督管理制度。对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。为此，关键是要完善义务教育经费的审计制度，建立学校内部审计与国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。对学校的审计要经常化、制度化。对教育部门和学校的审计结论要向政府和人大报告，向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公共监督之下，对违法违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。

　　七是建立教育资源配置的平衡机制。重点是进一步改善农村的办学条件。目前中小学校危房主要集中于经济发展相对滞后地区特别是贫困地区，单纯依靠当地财力很难在较短的时期内从根本上解决这一问题，应通过加大财政转移支付力度，结合调整教育布局，相对集中办学，尽快解决危房改造问题，为学生创造安全的就学环境。进一步加强农村中小学的信息网络、图书室、文体活动设施建设，为拓宽学生视野、丰富认知渠道、全面开展素质教育提供有利条件。继续实施“农村中小学现代远程教育计划”。 农村中小学现代远程教育计划要以地方投入为主，多渠道筹集经费，中央对中西部地区重点支持。

　　完善教育准入制度，吸引社会力量参与农村办学，形成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的多元办学格局。构建政府与民办学校之间的委托代理关系，对于农村民办中小学办得好的地方，可以向民办学校提供经费补助，委托其提供农村义务教育。扩大“教育券”改革试点范围。在总结教育券试点县经验的基础上，选择一批民办教育有一定基础的县，作为扩大教育券改革的试点，鼓励由民办学校提供义务教育。以发放“义务教育助学券”的方式，减免农村五保户、特困户、优抚对象以及其他经济困难家庭的义务教育费用，以提高政府中小学助学资金使用效率。对于农村义务教育资源较为丰富的地区，也可以探索利用教育券方式，为农民子女提供义务教育择校机会。