内部控制（Internal　Control）是社会经济发展到一定阶段的
产物，是现代企业管理的重要手段。在信息产业发达的当今社会，不
断完善企业内部控制制度，对于防范舞弊，减少损失，提高资本的再
生能力具有积极的意义。那么，什么是内容控制呢？内部控制是指一
个单位的各级管理层，为了保护其经济资源的安全、完整，确保经济
和会计信息的正确可靠，协调经济行为，控制经济活动，利用单位内
部分工而产生的相互制约，相互联系的关系，形成一系列具有控制职
能的方法、措施、程序，并予以规范化，系统化，使之成为一个严密
的、较为完整的体系。

　　一、内部控制的目标

　　内部控制的基本目标是确保单位经营活动的效率性和效果性、资
产的安全性、经营信息和财务报告的可靠性。具体为：
　　1．有助于管理层实现其经营方针和目标。内部控制由若干具体
政策、制度和程序组成，它们首先是为了实现管理层的经营方针和目
标而设计的。内部控制可以说渗透于一个单位经营活动的各个方面，
只要单位内存在经营活动和经营管理的环节，就需要有相应的内部控
制。
　　2．保护单位各项资产的安全和完整，防止资产流失。保护资产
一般指对本单位的现金、银行存款和其他货币资金、股票、债券等有
价证券、商品、产品以及其他重要实物资产的安全和完整进行保护。
　　3．保证业务经营信息和财务会计资料的真实性、完整性。对一
个单位的管理层来说，要实现其经营方针和目标，需要通过各种形式
的报告及时地占有准确的资料和信息，以便做出正确的判断和决策。

　　二、内部控制的基本特征

　　英文control，不仅意指控制，还有管理、核实、检验、调节等
含意。而汉语中所指的控制，有检查或验对之意，即检验事物的实际
发展，是否符合预期的状况。据此，我们所指的内部控制，并非是成
文规定的具体制度，而是在单位组织规划、管理办法以及各种作业程
序中，应用内部控制原则、技术、方法，以贯彻实施既定政策。因此，
它一般应具有以下特征：
　　1．全面性。即内部控制是对企业组织一切业务活动的全面控制，
而不是局部性控制。它不仅要控制考核财务、会计、资产、人事等政
策计划执行情况，还要进行各种工作分析和作业研究，并及时提出改
善措施。
　　2．经常性。即内部控制不是阶段性和突击性工作，它涉及各种
业务的日常作业与各种管理职能的经常性检查考核。
　　3．潜在性。即内部控制行为与日常业务与管理活动并不是明显
的割裂开来，而是隐藏与融汇在其中。不论采取何种管理方式，执行
何种业务，均有潜在的控制意识与控制行为。
　　4．关联性。即企业的任何内部控制，彼此之间都是相互关联的，
一种控制行为成功与否均会影响到另一种控制行为。一种控制行为的
建立，均可能会导致另一种控制的加强、减弱或取消。

　　三、内部控制在报业集团发展中的重要作用

　　在社会化大生产中，内部控制作为企业生产经营活动自我调节和
自我制约的内在机制，处于企业中枢神经系统的重要位置。报业集团
作为近几年的新兴产业，经营情况的好坏同样会受内部控制制度完善
与否的左右，而且集团规模越大、其影响力越显著。可以说，内部控
制的健全、实施与否，是报业集团经营成败的关键。因此，正确的认
识内部控制的作用，对于加强报业集团经营管理，维护财产安全，提
高经济效益，具有十分重要的现实意义。具体讲，内部控制主要有以
下几方面的作用：
　　1．保证国家的方针、政策和法规在报业集团内部的贯彻实施。
贯彻执行国家的方针、政策和法规，是每一个企业进行合法经营的先
决条件。健全完善的内部控制，可以对报业集团内部的任何部门、任
何流转环节进行有效的监督和控制，对所发生的各类问题，都能及时
反映，及时纠正，从而有利于保证国家方针政策和法规得到有效的执
行。
　　2．保证会计信息的真实性和准确性。健全的内部控制，可以保
证会计信息的采集、归类、记录和汇总过程，从而真实的反映报业集
团的生产经营活动的实际情况，并及时发现和纠正各种错弊，从而保
证会计信息的真实性和准确性。
　　3．有效的防范经营风险。在生产经营活动中，报业集团要达到
生存发展的目标，就必须对各类风险进行有效的预防和控制。内部控
制作为企业管理的中枢环节，是防范企业风险最为行之有效的一种手
段。它通过对企业风险的有效评估，不断地加强对经营风险薄弱环节
的控制，把企业将面临的各种风险消灭在萌芽之中。由此，可以说内
部控制是报业集团风险防范的一种最佳方法。
　　4．维护财产和资源的安全完整。健全完
　　善的内部控制能够科学有效的监督和制约财产物资的采购、计量、
验收等各个环节，从而确保集团财产物资的安全完整，并能有效地防
止各种损失浪费现象的发生。
　　5．促进报业集团的有效经营。健全有效的内部控制，可以利用
会计、统计、业务等各部门的制度规划及有关报告，把报业集团的采
编、印刷、广告、发行、财务等各部门及其工作结合在一起，从而使
各部门密切配合，充分发挥整体作用，以顺利达到集团的经营目标。
同时，由于严密的监督与考核，能真实的反映工作实绩，再配合合理
的奖惩制度，便能激发员工的工作热情及潜能，从而促进整个集团经
营效率的提高。
　　综上所述，在当前我国企业普遍转换经营机制、建立现代企业制
度的新形势下，加强和完善报业集团内部控制，充分发挥内部控制的
作用，对增强报业集团对市场经济的适应能力和生存能力特别重要。

　　四、报业集团应如何建立科学、严密的内部控制制度

　　（一）加强集团内部监事会监督
　　为了发挥监事会对集团财务、经营行为的监督作用，进一步规范
法人治理结构，集团应制定相应的监事会管理办法，明确监事会成员
的职责。即：监事会应对总公司董事会负责，代表董事会对集团的国
有资产保值增值状况实施监督。具体为：（1）检查集团及所属分社、
子公司贯彻执行有关法律、法规和内部规章制度的情况；（2）检查
集团及所属分社、子公司财务，查阅其财务会计资料及其他有关资料，
验证财务会计报告的真实性、合法性；（3）检查集团及所属分社、
子公司落实发展规划和年度计划、经营效益、投资回报、国有资产保
值增值等情况。
　　（二）健全重大经济业务事项的决策和执行程序
　　重大经济业务事项主要包括四方面，即对外投资、资产处置、资
金调度和其他重要经济业务事项。
　　（1）在对外投资方面，可制定对外投资管理制度，规定投资中
心为对外投资的核算和监督的主管部门，集团及所属分社、子公司投
资立项时必须进行可行性论证和经济效益的预测，并要吸收财务人员
参加，分析投资对方的资信和资产情况，凡不具备联营、合资经营条
件的一律不得立项。
　　（2）在资产处置方面，可制定流动资产、固定资产等一系列资
产管理办法，对每类资产的处置都做出明确规定。
　　（3）在资金调度和其他重要经济业务事项的决策方面，可制定
资金使用管理制度，规定集团内各单位所有收入和支出必须入账，不
允许发生账外资金，各单位的所有资金都要纳入资金预算收支安排。
　　如果货币资金管理中存在账户设置过多，资金沉淀量较大等问题，
可成立资金结算中心，这样不仅能盘活大量沉淀资金，还能充分发挥
了资金集中的优势，为集团节省大量财务费用。
　　（三）定期开展财产清查
　　财产清查既是加强财物管理的一项重要制度，也是加强会计核算
和会计控制的一项重要内容。报业集团可在年终决策前，对集团开展
财产清查工作。通过财产清查，确定集团各项财产的实存数，查明实
存数与账面数是否相符，并查明不符的原因和责任，以便制定改进措
施，做到账实相符，保证会计资料真实、完整。
　　（四）全面推行预算管理
　　一个现代的报业集团，如果想要提高经济效益，实现管理目标，
就需要实行全面预算体系，推行预算管理。首先，集团必须建立健全
预算管理组织，可在董事会下设预算管理委员会，负责确定预算的平
衡、确定与控制。预算管理委员会之下可分设预算编制、监控、
　　协调、考评、执行等专门机构，负责集团预算的起草、报批、整
改、分析、协调及执行。其次，再根据行业特点建立多项预算管理制
度。最后，以企业的方针、目标、利润为前提，以“先急后缓，统筹
兼顾，量入为出”的原则，采取自上而下，自下而上，上下结合的程
序编制预算，并且一定要做到“有令必行，令行禁止”。
　　（五）强化内部审计
　　为适应集团化的要求，加强内部财务管理，审计处应脱离计财处，
开展独立、客观的内部审计工作。具体为：（1）围绕真实、合法、
效益的目标，对财务收支进行合格审计；（2）对离任的负责人开展
任期经济责任审计；（3）积极开展工程项目预决算审计；（4）围绕
改善经营管理和内部控制制度，开展专项审计。
　　（六）划分并明确会计相关人员的职责权限
　　办理经济业务事项，并对经济业务事项进行确认、计量、记录和
报告时，会涉及许多人员，包括审批人员、经办人员、财物保管人员
以及负责办理会计事项的记账人员等报业集团为有效监督、控制经济
业务事项和会计事项是否按照规定的程序、要求进行，是否责任明确，
可制定《会计人员岗位责任制》、《会计人员岗位考核规定》等一系
列内部规章制度，明确规定办理各经济业务事项、会计事项所涉及会
计人员的职责权限，及相关人员必须遵守的职务分离和权责制约制度。

　　五、加强内部控制，还需理顺三方面关系

　　一般来说，一项好的内部控制制度应该达到以下标准：其一，控
制触角摄入集团经营的各个环节和各个方面，不留下控制死角。也就
是说集团的各项经营管理活动均应纳入内部控制范围；其二，责权划
分明确具体，具有很强的操作性。也就是说内部控制制度作为一种制
度要能真正成为集团管理者的行为规划，而且要操作方便；其三，控
制程序规范，过程控制受到特别重视。也就是说内部控制要形成科学
的机制，尤其是把对经营管理过程的控制放在突出的地位，通过控制，
能防患于未然；其四，具有良好的控制效果，内部控制的功能能得到
有效发挥。而从目前内部控制制度实践操作来看，要达到上述标准，
实施有效的内部控制，报业集团还必须理顺三方面关系。
　　（一）控与被控之间的关系
　　控与被控是需要永远协调的一对矛盾。控是规范、控是约束、控
是对舞弊的否定、控是对损失的扼制。市场经济条件下的企业需要内
部控制、呼唤内部控制，这是主流、这是规律。越是优秀的企业，规
范管理越有无形的作用。企业经营好比一湖清水，管理规范好比千里
长堤，水从堤转，才能因而得福，如果大堤本身千疮百孔就会显得十
分危险。军中无法，等于自败；企业无规，等于自乱。内部控制对于
保护企业的意义非同小可。但控制毕竟是对人而言的，是对人行为的
约束、对人权力的限制，力的反作用定律在这里也充分发挥作用，矛
盾永远存在。可见，协调控制与被控制之间的矛盾是事关内部控制制
度成败的关键。什么时候控制与被控制的矛盾协调好了，企业经营就
稳定，企业效益增长就快。因此，报业集团在协调控与被控的关系时，
应注意：（1）把握重点，瞄准主要目标，有针对性地工作；（2）善
于抓住战机，善于捕捉经营管理中的信息，以事实为先导，能起到事
半功倍的作用。（3）主动把自己置于受控制的地位，把握自己的行
为，不能给别人受之以柄。（4）根据变化的情况不断调整内部控制
的思路，使内部控制与集团经营变化相适应。
　　（二）控点与控面之间的关系
　　严谨的内部控制制度不仅要对企业经营管理的各个方面实行全方
位的有效控制，把企业的各项经济活动全面置于经济监控之中，　　
而且要对企业经营管理重要方面、重要环节实行重点控制。面的
控制与点的控制要有机结合，内部控制才能发挥良好的效益。那么，
在实施企业内部控制时，如何找到控制点，通过点的控制起到牵一发
而动全身的作用，是需要认真对待的问题。报业集团内部控制的点应
该设在三个位置上：（1）资金。对集团资产筹资、调度、使用、分
配等实行严格控制，防止资金体外循环；（2）成本费用。对集团的
各项成本费用支出实施严格的监管，防止出现舞弊行为；（3）权力
使用。对集团各经营环节经济活动操作者的权力实施有效监控，防止
权力乱用，造成经济损失。
　　（三）控制与创新之间的关系
　　实施内部控制是为了保证企业健康发展，绝不能让内部控制成为
阻碍企业发展的障碍。在一定的意义上讲，控制是为企业经营导航，
其自身没有资产再生的功能，而保证企业生产经营活力的源泉是创新，
即技术创新、管理创新、制度创新。只有不断创新，企业才能不断适
应市场变化，生产经营才有足够的动力。这就告诉我们，保持集团发
展不仅要实施内部控制，更要促进集团创新。有活力的内部控制制度
应是推动集团创新的制度，对集团创新工程给予足够的支持，在支持
中对创新过程中实施全面控制，防止集团创新过程中产生舞弊行为。
（此文获2003年度全省报业财务论文二等奖，作者系大众报业集团）

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