2003年度全省报业财务论文二等奖

    会计委派制是当前会计理论和业务界讨论的一个热点，很多文章对会计委派制试点的背景、管理体制、委派对象及其发展前景等问题进行探讨；毫无疑问会计委派制作为加强会计监督、管理预防和治理腐败的重要措施，必将在我国实践中取得良好效果。

    一、实行会计委派制是实现现代管理的必然

    笔者认为会计委派制发起的直接原因是我国转轨经济中会计秩序混乱，造假现象严重，会计信息严重失真和国有资产流失日益严重。根本原因是国有企业的产权主体虚置，对企业经理人员的行为缺乏实质性的约束，企业委托代理关系恶化，出现“内部人控制”问题。因此，从本质上讲会计委派制是为解决会计信息严重失真和国有资产大量流失等问题，以国有资产所有者身份向国有企业派出国有资产人格代表并据此从内部约束和规范企业会计和经营行为的一种制度体系。只要国有企业在社会主义市场经济中依然存在，国家作为公司法人所导致的国有企业产权主体虚置的问题依然存在，会计委派制就会继续存在。国有企业具有满足居民的一些基本需要和社会的一些公共需要的公益性功能，具有保证经济协调发展和提高国民经济整体效益的功能等等。这些功能对社会主义市场经济的建立和发展都是不可缺少的。由此看来，非竞争性领域的国有企业仍会存在，且具有一定规模和数量。基于此，我们认为就一般竞争性领域的国有企业而言，会计委派制可能会随着国有产权的逐步退出，公司法人治理结构的规范而终将完成自己的使命。但国有经济战略性调整完成后，在非竞争性领域或作为一种社会需求，会计委派制仍有用武之地，而且，在实现现代管理的过程中必定发挥相当的作用。从目前来看，为防止企业管理当局通过操纵会计信息，侵蚀国有资产，会计委派制有其存在的必要和依据。并且随着试点工作的逐步深入，在总结各地经验的基础上、会计委派会更加完善和更好地发挥作用。目前，实行会计委派制从我市一些单位试点的情况看，会计委派制的作用主要表现在以下几个方面：一是通过会计委派，解决了会计人员的后顾之忧，增强了责任心，有利于会计监督职能的发挥；二是通过会计委派，实现了单位行政领导权与会计监督权的分离和制约，保障了会计人员依法行使职权，提高了会计信息质量；三是对行政、事业单位建立会计集中核算中心，对会计人员集中委派，将各单位财政性资金集中到会计核算中心的账户上，有利于对财政资金进行全过程的监督和管理；四是加强了国有企业内部监督机制，在一定程度上防止了国有资产的流失。所以从监督的角度讲，实行会计委派制不仅可以对企业、行政、事业单位进行有效监督，而且有利于会计的责任感。

    二、目前社会经济过渡时期会计委派制的使命

    会计委派制的前景如何，要由其存在的依据和理由来决定，不能凭主观臆断。笔者认为，目前社会经济过渡时期会计委派制的职能有以下几个方面：
    1、会计委派制是实行部门预算改革的基础。 实行部门预算改革的主要内容是：制定科学合理、符合实际的定员定额标准，改进和完善预算支出科目体系，细化预算编制。预算单位所有的收支都严格按规定标准和相应的科目列入预算，实行预算内外资金统管。预算一经审核批准，财政部门和预算单位都要严格遵照执行；财政部门对各部门实行从预算编制、预算下达、资金拨付到资金使用的全过程监督管理，并注重追踪问效。实行部门预算，各预算单位就必须建立集中统一的财务管理体制，将原来分散的、多头管理的资金统一集中编制一本预算，统筹规划，统一安排。在各预算单位的财务自主权、资金使用权和领导签字权不改变的前提下，在行政事业单位实行会计委派制度，特别是实行会计集中核算制度，建立集中、统一、高效的会计核算体制，由于原先多头开设的账户将被取消，所有资金将纳入由会计集中核算中心统一开设的账户，所有开支在单位审核的基础上再经会计核算扣审核入账，从而保证了各预算单位开支符合财务会计制度和部门预算，有多少钱办多少事，专款专用，防止资金相互挤占、挪用。因此，实行会计集中核算，集中支付，为部门预算奠定了基础。
    集中支付能有效解决以上问题，在更大程度上克服现行支付制度的种种弊端。第一，实行集中支付制，会计人员能更好地履行职责。第二，实现了财务公开，增加了执行上的透明度。第三，减少拨款环节，有利于资金快速到位。第四，从源头上遏制了腐败。第五，有利于加快财政发展的步伐。
    2、会计委派制是国库集中收付制度改革的延伸和补充。按照小政府大社会的模式，经营性事业单位逐渐走向市场，各级国家机关将进行机构改革，必将使行政事业单位数量锐减，同时随着国库集中收付、政府采购、工资统一发放等改革也将使行政事业单位的会计核算工作量减少，这与各地试行的会计集中核算制度目标一致。而对行政、事业单位实行会计集中核算是对行政、事业单位实行会计委派制的主要形式之一。国库集中收付制度包括预算收入是按照税法的规定，依法征收各种收入，并及时足额地全部上缴国库，中间不能设过渡账户。国库集中支付，就是将各部门的预算编列到各具体使用项目上，加工资和补助工资、购置费、差旅费、会议费等，由国库统一支付。实行会计集中核算，统一开设账户，相应设置总会计、资金会计、统管会计等会计岗位，负责各单位现金、转账、汇兑等资金结算和经费投入、支出、往来款项的收付等业务。专项业务支出按照限额审批程序审批后，集中在核算中心支付，从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用等现象。从而逐步建立起“统一收付、统一核算、统一管理”和单一账户的国库集中收付制度形式。

    三、社会呼唤会计成为社会性职业

    由于会计工作的社会性决定了会计职业的社会化，而实行会计委派制也正是向会计职业的社会化过渡的一种形式。我国正处在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，转变政府职能和转换经营机制是这一时代的主旋律。制度经济学认为，制度变迁的方向总是为改善资源配置而设置，制度变不仅会强制性地改变产权界定或利益格局；有时甚至会导致少数服从多数的公共选择规则，从而在本质上具有利益冲突的内涵。因此，新旧制度在资源配置方面孰优孰劣已经被确认的前提下，需要对制度变迁的收益关系进行权衡分析。以便寻求最优改革路径或方案。
    制度变迁完成的是从一种制度安排变换到另一种制度安排的过渡。我们将会计委派制的研究建立在过渡经济或制度变迁这一大环境下，主要是基于以下几点：第一，从会计理论研究的起点看，会计是以环境为起点的：推行会计委派制触及到政府对会计的管制制度（包括会计人员管理体制），因而会计委派制是以制度变迁为背景的。第二，中国经济体制改革的切入点是企业经营机制的变革，其核心是通过国有资产的产权界定和股份制改造建立现代企业制度；而会计是产权各方藉以有效沟通的商业语言。第三，分析我国从80年代开始的会计改革可以发现，会计改革同其他制度变迁一样，涉及到众多会计当事人的利益分配，是由政府与社会组织之间的反复搏奕，通过公共选择的过程来形成并达到均衡的一种社会经济关系契约。虽然我国推行的会计改革不是完全意义上的公共选择的结果；但从我国会计改革的路径来看由于我国改革方案贯彻实施总是要存在一段弛豫时间，从制度安排的推出到制度安排的实施是一种渐进式的协调过程，会计的制度变迁无疑呈现过渡经济或制度变迁这一背景下的共同特征。
    市场经济使会计市场失灵，这是产生会计委派制的环境动因。在完全竞争的市场经济环境下，理性人遵循着互利或不损人利己原则互相提供相关、可靠的对称信息，但如果市场秩序不好，就会出现为了个人的目的，不惜损害他人利益的现象。随着社会主义市场经济的不断发展国有企业资产所有权与经营权日渐分离，经理人员拥有越来越大的经营自主权，并且完全控制了企业的财务会计系统。在“内部人控制”下，有的企业随着篡改财务会计报告，粉饰企业财务状况、经营成果和资金变动的情况，导致了国有资产大量流失；削弱了国家财经济法规的严肃性，误导了国家的宏观调控和微观决策，带来了市场经济秩序的混乱。会计委派制试点的根本原因是国有企业的产权主体虚置所导致的会计信息严重失真和国有资产大量流失。它是一种从所有者的利益出发，为缓解国有企业存在的严重代理问题而试行的一种监督和管理措施。因此，由国家对大型企业和企业集团委派财务总监，约束经营者的会计和经营行为，保证企业资产的安全与增值是适宜的和必要的。而集团内部委派制只在形式上与会计委派制有相似之处，它实质上只是为加强企业内部会计控制而采取的一种会计人员管理制度。虽然集团内部委派制的效果如何还有待观察，但试图仅靠改变子公司和分公司会计人员的管理方式来加强企业内部会计控制的做法，是欠妥的。因为违反财经法纪，会计秩序混乱，会计信息失真等问题，只是事物的现象，其本质是企业内部控制制度失效。而导致企业内部控制制度失效的更深层次的原因是国有企业产权不清所导致的严重的代理问题。可见，“造假账”、“编假数”、“报假表”看似是会计人员失职，实际上是企业管理者失察或明知故犯。要加强企业会计控制，前提是使建立健全内部控制成为企业管理者的内在要求，而这是依赖于企业产权制度的改革，通过改革使企业真正成为符合市场经济要求的微观主体，只有这样，企业管理者才会有内在的动力去建立和实施包括会计控制制度在内的内部控制体系，会计工作才能真正得以规范。在目前国有大型企业和企业集团的产权制度无法进行大规模变动的情况下，应以新《会计法》的实施为契机，积极配合国家在这类企业进行的财务总监制的试点和监事会制度的试行工作，做好会计基础工作，加强内部审计，为搞好会计工作创造条件。会计监督乏力，会计秩序混乱已经成为滋生腐败的重要源头；而要解决这一问题的办法之一，就是实行会计委派制，而且，通过不断完善和规范终将使会计成为象律师同样的社会化职业。

    四、会计委派制的管理

    为更好的发挥会计委派制这一机制的作用加强委派会计人员的后续管理尤为重要，否则会计委派只能流于形式。会计委派并非是一派就灵的灵丹妙药，为切实巩固改革成果，必须加强会计人员的管理的同时从制度上给予保证。
    就目前实行会计委派制试点来讲，应加强如下方面的管理：1、建立委派会计提拔任用机制为进一步提高委派会计人员工作积极性主动性与创造性，明确责任建立起灵活高效的优胜劣汰用人激励机制。2、实行委派会计定期增训制。3、加强制度建设使会计委派管理更加有章可循；建立健全会计稽核取签制度，加强财务监督；实行财务会计报造制度和会计重大事项报告制度。4、加强监事会建设。由于监事会成员的工资、福利等待遇需在服务企业领取等多种原因，监事会在一些企业实际上已演变成一个摆投，并不能按产权单位的要求对企业进行监督，与日常的会计监督也不能互相支持、配合。因此，必须改变监事会人员组成与薪水支取方式真正发挥监事会的监督作用。5、明确界定委派人员的权力与责任，从制度上保证派出人员深入企业的各个环节有机会参与企业的重大决策，从待遇上消除会计人员的后顾之忧，从激励机制上激发会计人员的积极性从法律责任上划分监督人员的责任与经营者的责任，使责权利相匹配。6、建立外部监督体系，外部监督体系是有效的评价手段。通过制度的建设、完善和全面的综合治理后，会计委派制度的作用必将得到进一步的提高。
    坚持‘以人为本’，进一步加强委派制下的会计人员管理。伴随会计委派制的纵深发展，不久的将来，在可能的情况下，建立管理会计人才资源机构，在各级会计管理局的管理指导下，设立或成立公司（或称会计事务所）为依托，以真实、完整、准确地反映会计信息为基础，以大力促进增收节支、提高单位资金使用效率和企业经济效益为中心，以改革和加强会计工作、全面规范会计行为为途径，以全面贯彻实施新《会计法》为动力，以促进经济建设和各项社会事业的健康发展为目标，从适应市场经济的发展要求出发，将会计人才全面投向市场，实行社会化管理，逐步建立起‘公司统管、社会招聘、单位用人、工作分离、风险执业、行业自律、政府监督、全面规范的会计人员管理体制’。其具体操作如下：
    1、明确会计公司的性质、职责及其与政府、行政、企事业单位之间的关系。会计公司是政府与行政、企事业单位之间的社会中介机构和特殊的企业法人，负责社会会计人才的统一管理，实行自主经营，独立核算，风险自担，照章纳税。政府与会计公司是一种引导与被引导、监督与被监督的关系，不存在行政隶属关系；会计公司与行政、企事业单位是一种服务与被服务的关系；也不存在隶属关系。会计公司作为社会性服务机构，与现行的会计师事务所是独立运作，互不干涉、相互监督、共同发展的关系。会计公司的政策及法律、法规允许的范围内进行客观、公正的执业，不受任何行政干预。为了规范会计公司的执业行为，应设立会计公司协会加强行业自律管理。
    2、会计公司通过招聘使用会计人员，建立会计行业新的用人机制。一是对现有的在职会计人员，一律取消干部或职工身份，脱离原单位，通过严格筛选后转由会计公司招聘使用；二是今后各院校毕业的财会类学生，直接进入人才市场，由会计公司招聘使用。对被聘用的会计人员，由会计公司与被聘用者依法签订劳动合同，建立“双向选择、公开招聘、竞争上岗、优胜劣汰”的用人机制，彻底打破会计工作的‘铁饭碗’，从而增强会计岗位的竞争意识和风险意识，促进会计人员依法做好会计工作。
    3、建立用人单位对会计人员的优选机制，明确用人单位对公司的法律责任。实行会计人员由会计公司统一管理后，国家应以法律形式明确今后各单位、各部门需用会计人员，只能由会计公司提供。同时，赋予各行政、企事业单位向会计公司选择用人的权利，允许用人单位根据自身生产经营特点和会计核算特点到会计公司选择自己所需要的会计人员，并以协议或合同形式明确会计公司与用人单位之间的法律责任。
    4、制定合理的收费制度，规范会计公司的收费行为。根据行政事业单位和企业的不同性质，会计公司的收费可按两种情况区别对待：对行政事业单位，由各单位按月向会计公司固定交纳。对企业，可按两部分收取：一是基本费用，其交纳标准和方法可比照行政事业单位执行；二是效益费用，由会计公司根据派往人员在用人单位的工作业绩、贡献情况和有关部门考核的企业经济效益指标完成情况按规定比例收取，效益指标主要包括企业盈亏、上交利税和国有资产保值增值指标、从而使会计公司及其派驻人员的工作业绩与企业经济效益挂起钩来。
    5、规范会计公司的收入分配制度，调动会计人员的积极性。会计人员实行由会计公司归口管理后，每个会计人员成为会计公司的法定职员，其工资、奖金、劳保福利等一律由会计公司负责。为了促使会计人员依法执业，可在会计行业建立、完善基本工资加风险报酬的分配制度。
    6、从实际出发，全方位推进会计用人体制改革。在范围上，不仅包括行政事业单位、国有独资及控股企业，而且包括民营企业、中外合资企业及外资企业。在人员上，既包括会计人员，也包括出纳人员；既包括会计经办人，也包括会计机构负责人。今后，不论单位、企业是何种所有制性质，只要成立时达到设置会计机构要求的，其所使用的会计人员必须是会计公司的人员，否则不予办理工商登记及相关开业手续，以遏止会计行业的非法执业行为。
    7、打破会计执业的地域界限，促进会计人才的合理流动。实行会计人员由会计公司统一管理后，会计公司的执业范围不受地域限制，既可以跨县市、跨地区执业，也可以跨省市执业。会计公司对外招聘会计人才，可以面向本地区进行，也可以面向全省乃至全国进行。（作者系枣庄日报社）

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