南京大学    高文宇

　　最近笔者对安徽部分地市的新农村建设进行了调研，在调研中我感觉到各地都非常重视新农村建设，都投入了大量的人力、物力，在实践中也取得了一定的成效。但是各地的新农村建设中却也存在一些不容忽视的共性问题。笔者以为在当前最为迫切的就是要解决如何充分发挥好农民主体的作用问题。笔者将调研中制约农民主体作用发挥的主要因素归结为以下五个方面。
　　一、农民主体的自身局限
　　这是从农民自身的角度来探究主体动力不足的原因，笔者将其简要归纳为两方面。
　　1、农民文化素质整体不高造成主体能力弱化。主体能力的发挥主要取决于农民的素质。但中国农民的整体素质却不容乐观。由于农村的长期落后和农民收入的低迷，农民受教育程度普遍较低。中国文盲、半文盲绝大部分在农村。1996年在整个农村住户劳动力中，文盲或半文盲占11.23%，具有小学文化程度的35.52%，初中文化占48.82%，高中文化占8.91%，中专文化占1.2%，大专以上占0.31%，10年后的今天这一结构并没有发生大的变化，以笔者调研的安徽当涂新农村建设示范镇博望镇为例，该镇现有农户19092户，总人口78295人，其中农村劳动力48017人，初中以下文化的18718人，占总劳动力39.0%；初中文化的27223人，占劳动力56.7%；高中（中专）文化的1895人，占总劳动力的3.9%；中专以上文化的181人，仅占总劳动力的0.4%。农民文化素质低下的现状如不加以改变，即使广大农民很想投身新农村建设，也会心有余而力不足。
　　2、小农思想的制约。主要表现在两个方面：一是本位思想严重。即大多数农民只考虑一家一户的利益得失，缺乏顾全大局的意识。由于不同类型主体对村庄共有资源的依赖度和支配权不一样,有承包田的和没有承包田的，宅基地多的和少的，他们对新农村建设中涉及的土地调整、宅基地管理政策、公益设施建设的态度截然不同。更多的村民希望得到新农村建设的实惠，但又不愿意为此承担相对于别人更多的义务。目前农村不乏家资百万的富裕户，他们靠经营工商业致富，照章纳税，对于新农村建设，他们并没有法定的投入责任。农村在外工作人员和退休回村居住人员，在村没有土地收益，因此也容易游离于新农村建设责任主体之外；二是缺乏长远眼光。大多数农民只顾眼前利益，没有长远打算，他们只注重那些立竿见影的短期项目，也很容易一哄而上。对未来他们往往缺乏长远的规划，对于新农村建设中的一些长远规划和短期难以见效的产业，他们缺乏兴趣，主动性和积极性明显不足。
　　二、农民主体自身发生较大变化
　　1、青壮年农民大量外流，农村留守农民结构失衡。建设新农村的主人是谁？农民。建设社会主义新农村离不开有文化、懂技术、会经营管理的新型农民。但随着农村劳动力大量转移，很多20-40岁年富力强、有文化、有见识的青壮年农民大量外流，从我们调查走访了解的情况看，绝大多数已经在外多年的年轻打工农民，已经不能习惯本乡本土的艰苦生活，生活方式也发生了较大的变化。他们作出的长远打算是，有条件的就在外长期务工下去，少数人自己当老板，没有条件的等到年龄稍大、精力不济时再回乡务农，农村主体农民因此大量流失，新农村建设面临严峻挑战。另外新农村建设还面临留守农民结构失衡的挑战，使建设社会主义新农村的担子显得格外沉重。由于大部分青壮年农民大批外迁，外出务工，农村留下的多为老小妇孺，被农民自己戏称为“386199部队”， 这一状况在经济欠发达地区尤为严重。在这些留守人员当中有一些小的生活尚不能自理，另一部分体弱多病的老人又需要人照料。以笔者调查的安徽宿州市为例，该市总人口604.52万人，其中农村人口527万，2005年劳务输出102万（这当中20-40岁左右的青壮年占了绝大多数，每户基本上都有人外出务工）2006年劳务输出的目标是110万人。当的干部介绍本地农村50岁左右的人在家的很少，除非是身体不好或缺乏一技之长，大部分在家的都是六七十岁的老人和尚未成年的未成年人，基本上是祖孙在家。因此，身体健康的老年人必然肩负双重重担，既要负责地里的农活，还要负责外出务工人员留下的幼小子女的扶养和监护，常常会顾此失彼，根本无力承担建设社会主义新农村的重任。此外，这些留守人员文化素质相对更低，他们接受新科技和新方法的能力较差。从长远看他们缺乏建设社会主义新农村的技能。
　　2、后备主体流失严重。后备主体农民的潜在缺失，使建设新农村的后劲显得尤其乏力。我国是农业大国，农业人口占全国人口的2/3以上，农村中小学学生占全国中小学的比例是75%。从全国的统计数字看，农村中从小学进入初中，考入高中，继而进入大学的人数仅为15%，绝大多数的农村孩子都要回到农村。目前农村的在校中小学生，无疑是将来建设社会主义新农村的后备主体农民，但他们的文化技术及其它综合素质存在严重缺陷，不能适应建设社会主义新农村的需要，而且存在严重的潜在流失危机，使建设新农村的后劲显得极为乏力。以安徽当涂为例,2002年普高的入学率为27.4%，2003年32.1%，2004年高中招生4033人，普高入学率为41.2%，再加上7所完职中开办的综合高中试点班招生近1500人，当涂县的高中阶段入学率为55.6%。但从上述的几组数据我们仍然可以看出我们面对的基本事实是现有的初中生的流失以及近一半的初中毕业生仍然要回到农村这样一个严峻的现实。那些辍学的初中毕业生绝大多数会选择离乡离土外出打工，极少数人回家务农。这些户口还在农村的一批批即将外出务工者，他们既不懂传统农业，也不懂现代农业，已经不是传统意义上的农民，他们将成为农村主体农民的潜在流失群体。
　　3、农民分化严重，组织化程度较低，凝聚力差。由于农村家庭联产承包责任制的推行，政社合一的政体被打破，企业的发展，个体、私营经济的扶持以及鼓励一部分人先富来，使中国农民在地区、行业、收入、权利等方面产生分化、分层，产生了众多不同的利益主体。有调查资料表明，改革开放以来，农民分化分层大致可概括为：农村基层干部、集体企业管理人员、乡镇集体企业工人、农业劳动者阶层、个体劳动者阶层、智力型自由职业阶层、私营企业主阶层、雇工阶层等八个阶层。这些不同利益主体，在社会主义新农村建设过程中，必然会从各自的利益需要出发，如农业劳动者阶层，他们期望不减少土地，逐步改善生产条件和设施，村庄建设也以适宜农耕为要；而私营企业主阶层、集体企业管理人员以及乡镇集体企业工人阶层，他们虽然也有土地，但他们的主要收入来源不在于土地的多少和收入的高低，他们有的甚至把承包田转包出去，而专心务工或经商，因此，他们期望有条件使自己的企业扩大规模，增加生产能力，村庄建设也以适宜工商发展为要。总之他们的目标已很难取得一致，主体目标分散严重。
　　三、政府的主导作用发挥尚不充分
　　1、宣传发动没有完全到位，农民认识不清。突出表现在两个方面。一是部分农民认为社会主义新农村建设是权宜之计，是在搞运动，搞形式主义，搞形象工程，不会长久。农民担心中央的政策会有大的变动，因此不少农民有思想顾虑，持观望态度。二是等、靠、要思想严重。不少农民误认为新农村建设就是纯粹的城市支持农村、工业反哺农业、就是国家出钱出物给老百姓建新房、修公路、打井修桥，就是农民缺什么，国家就给什么。
　　2、制度设计本身有缺陷。具体表现为：一是政策细化不够。以笔者在安徽宿州市灵璧县渔沟镇的调研为例，当地的不少基层干部认为，虽然中央的社会主义新农村建设实施意见对新农村建设作出了较为详细的阐述，但具体工作怎么抓，从哪里入手，上级部门还没有具体做出量化、细化标准；二是政策不配套，仅以村庄规划为例。我们在安徽当涂县湖阳乡调研时发现，虽然不少村庄布点规划已经弄好，但却无法实施。原因是村庄布点规划的土地属于基本农田的保护范围，盖房属违法行为，拿不到土地证、房产证等合法有效手续。
　　3、部分地方政府定位出现偏差。笔者在调研中有个突出感受。那就是政府在新农村的建设中到底要充当什么样的角色，许多政府部门并不清楚，出现了角色的模糊和混淆。突出表现为两个方面。一是政府包办，地方政府对新农村建设大包大揽。即政府不注重调动农民的积极性，不注重教育和引导农民，造成农民多数持观望态度，形成“政府热，农民冷”的怪现象。二是与此相反，部分地方政府放任自流。有些地方政府认为既然新农村建设的主体是农民，又是中央政府要搞新农村建设，与我何干，我只要配合他们就行了。忽视了政府的主导地位。
　　4、城乡分治的二元结构。也就是体制制约问题，这是新农村建设面临的最大制度障碍。长期二元经济结构的影响，现实的状况是，农村难以获得和城市同等的发展机会和条件。提高农民主体的积极性，必须要让农民拥有平等的发展机会，拥有分享所创造成果的制度安排。城乡二元体制的存在，制度性壁垒使农民的主体地位难以得到保障，其不合理主要体现在几个方面，包括不符合国民待遇原则的要求，如医疗保障制度、教育制度；不符合社会公平原则，如财政制度、土地征收制度；不符合公平竞争原则，如户籍制度、用工制度等。这些制度既损害了农民的合法权益，也影响了农民的独立性、自主性，进而打击了农民的能动性、创造性。但令人遗憾的是在此问题上，我们至今尚无实质性的破题。
　　四、农村基层的特殊现状
　　1、基层组织能力弱化严重。从我们调研的情况看，凡是基层组织战斗力强的村，新农村建设就会有所作为。反之，凡是基层组织战斗力较弱的村，新农村建设就会停滞不前。值得注意的是，农村人口结构的变化直接导致农村党员队伍结构、村级组织成员年龄文化结构的变化：主要特征是党员队伍老化、管理松散，村级组织成员文化程度低，代表的家庭类型不全面。可以看出，村级组织人才匮乏，决策团队弱化是制约新农村建设主体能力发挥的重大的障碍。况且个别村还存在不少历史遗留问题，如宗族不合，党群关系、干群关系不和谐、不密切，群众对干部存在戒备心理等，这些都将极大的影响基层组织的战斗力。
　　2、部分基层干部的认识有偏差
　　基层干部对农民主体认识的偏差主要有：一是忽视农民的主体地位。有些基层干部不尊重农民的主体地位，不注意发挥农民的主体性作用，不注重调动农民的积极性、主动性、创造性，代替农民包办一切，违反农民的意愿，结果适得其反,有时还会损害农民的利益,加重农民的负担；在发展农村经济中，重物轻人，更多地注重对物的投入，而轻视对人的投入，在提高农民的技能、综合素质方面重视不够，既难以根本改变农民的落后现状，也制约了农村的可持续发展。二是忽视农民的个体性，否认农民的差异性。不少干部忽视了农民认识、能力差异性，工作方法简单，不注重引导、教育，乱指挥、瞎命令，导致政策难以得到有效落实，有的还可能产生负作用。
　　3、镇村债务严重，资金匮乏，新农村建设投入不足。目前中国农村相对落后，农业发展滞后，农民收入较低，农村还存在着大量贫困人口，相当一部分地区经济尚处于不发达状态。据统2003年我国城镇居民人均纯收入为8472.2元，而农村居民家庭人均纯收入仅为2622.2元。在欠发达地区，农村基层债务更为严重。以安徽农村综合改革较早的庐江县为例，该县是安徽省18个农村综合改革试点县之一，改革自2005年7月启动，历时8个多月，将原来28个乡镇调整为17个镇，镇均人口规模达6.99万人，行政村经过调整后人口一般在3000-5000之间，改革基本上完成了预期的各项任务。但就是这样一个试点县据当地的干部介绍绝大多数村的债务都在百万以上，多的则是三四百万，乡镇一级一般都在千万以上，债务主要集中在镇、村两级。由此可见我国农村的物质基础相当薄弱，这已经严重制约了建设社会主义新农村建设的进程和质量，造成农村公共产品供应严重不足。再以庐江县的“村村通”工程为例，省级的拨款是每公里水泥路10万左右，即使加上县乡两级的配套资金3万也就13万，但实际每公里水泥路的开支大概在25万左右，资金缺口严重，这个资金缺口怎么解决，在基层的实践中大都是通过“修路协会”、“村民理事会”等出面协调解决，解决的途径除了向外募捐外最为主要的途径还是靠农民出钱、出物、出力来解决，换句话说，也就是最终主要靠当地农民自己解决，这无形当中又加重了当地农民负担，部分农民主体的积极性受到影响。对于修路这一问题尚且如此困难（最近安徽省经济信息中心政务信息处公布了安徽省政府门户网站紧扣安徽农业发展面临的主要问题开展的网上调查的结果，在调查新农村建设首要解决的问题时，调查结果显示46.7%的人认为首要加强乡村公路建设，排在第一位。可见群众对农村修路的认可度是非常高的）农村其他的公共产品的提供如果不改变这一思路，到最后就会成为农民新的负担，从而最终影响农民主体的积极性发挥。笔者以为在新农村的建设中国家的政策必须要区别对待，要在全国范围按各地区不同的情况，实行不同的政策，要多渠道解决资金不足的问题。
　　4、缺乏主导和支柱产业，农民增收渠道有限。笔者在调研中发现作为新农村建设试点的乡镇以及村，大多数是基础比较好，有主导和支柱产业的镇、村。但从总体看，有主导和支柱产业的镇村只占极少数。况且就是有的这些村镇也面临着下一步发展的难题。大都面临这样两个问题。一是发展缺乏资金支持，发展后劲不足。农民发展生产，急需资金支持，目前农村信用社的小额贷款虽然发挥了一定的作用，但贷款手续繁琐，同时贷款数额有限，资金供需矛盾突出。二是缺乏上规模的大的龙头企业拉动。以安徽宿州市为例，该市已有70余家省市级龙头企业，应该说数量不少，但这些企业大多数规模仍然较小，牵动力不强。全市至今没有国家级龙头企业。
　　五、新农村建设缺乏创新，没有触及核心。
　　创新应该是社会主义新农村建设的不竭动力所在，但遗憾的是在笔者调研的大多数新农村建设示范镇和示范村中，新农村建设的思路和实际做法大都差不多，缺乏新意。从笔者的观察看，许多地方的新农村建设的实践基本上停留在很浅的表层。即大都只重视村容村貌的整治，至于新农村建设更为核心的生产发展，乡风文明以及深层次的管理民主在许多村还没有真正破题，这对真正激发农民的主体意识较为不利，许多示范镇、村被许多农民误解为政绩工程、形象工程，农民缺乏参与的热情。笔者以为在我国当前的新农村建设中，只所以缺乏创新，其原因主要有三个方面。一是基层对中央的精神没有吃透，没有真正学习好，领会好，所以在实践中，就出现了许多“行似”而“神不似”的情况。即大都只抓好的，不抓差的，只抓表层的，而不触及深层的，只抓村容、村貌、环境整治，而不怎么抓生产发展，管理民主。二是创新需要付出艰辛的劳动和承担一定的风险。社会主义新农村建设是一项前无古人的事业，没有多少经验可以借鉴，要想创新必须付出艰辛的劳动同时还要承担由探索而带来的各种风险，南京大学童星教授曾说过创新从某种意义上讲是“闯祸”,许多人认为这得不偿失,还不如走一步看一步，不出纰漏。因此不愿创新。三是创新与中国的传统文化奉行的“中庸之道”相冲突，许多人认为在新农村建设中多一事不如少一事，要干但不要真干，既不要太差也不要太好，只要能应付就可以了。从以上的分析我们可以清晰地看到在社会主义新农村的建设中，还存在许多出工不出力，不愿意进行思考创新的个人和组织，这些人和组织无疑会成为我国新农村建设驶入快车道上的绊脚石。
　　总之，当前制约农民主体作用发挥的因素还很多，笔者只是作了一个粗浅的探讨，但不容忽视的结论是，在当前我国的新农村建设中，必须要切实解决“上面热，下面冷”的现象，切实解决好制约广大农民主体作用发挥的各种因素，使亿万农民真正成为名副其实的新农村建设的主体。也只有这样，我国社会主义新农村的建设才可能取得实质性的进展。

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